财政税收论文：美高校信息技术基础设施建设财政政策研究

 【摘　　　要】受国家 教育 部高等教育司委托，北京大学教育学院系于去年春夏在全国高校开展了一次教育信息化现状调查。调查发现，在我国教育技术 研究 与 应用 领域，财政政策的研究几乎是个空白，以致高校的技术基础设施的资金投入与效益比很难作出 科学 评价。本文作者受调查结果启发，在此较详细地介绍了美国高校技术基础设施建设的财政指南，以期引起学校管理层的重视。

　　【关　键　词】大学； 教育信息化； 技术基础设施； 财政政策

　　2002年3月至8月，受教育部高教司的委托，北京大学教育学院在我国高校首次进行了" 中国 高等教育信息化现状调查"。调查中，笔者主要负责数据的检查和汇总处理。从调查数据中，我们发现有两个重要 问题 急需引起学校管理层的重视：一是大学没有一个专门的部门集中管理技术基础设施方面的资金投入，很多数据是推算出来的；二是对技术基础设施中涉及到的概念术语使用混乱，一些数据明显不合逻辑。

　　调查表明，大学内部和大学之间需要对技术基础设施中涉及的设备和人员进行分类，形成相对一致的描述术语和统计口径，分清各个项目的生命周期，从而为各种设施的建设和更新编制适当的财政预算，以保证大学技术基础设施能够随着技术 发展 的步伐得到更新，为人才培养创造有利条件。

　　本文介绍了美国开展的一项研究工作，以供国人 参考 。这项研究的主要成果是设计了一个技术基础设施术语表，并按照每一种设施的生命周期为其设计了资金来源。

　　一、 简介

　　信息科学与技术的发展为人类 社会 生活的各个方面都带来了深刻的变化，教育，包括高等教育也不例外。然而，由于对技术的作用缺乏完整的认识， 目前 高等院校的管理者们还不知道怎样制订信息技术计划、怎样为技术基础设施的建设筹措资金、怎样维护信息技术系统的运转，以更好地发挥信息技术在大学教学、科研、管理和服务方面的作用。

　　没有人否认信息技术对大学的重要性，但是，也没有人能够准确地估算技术基础设施的成本，为信息技术的发展制订长期的财政支持政策。目前大多数大学的财政政策仅限于远程教育或教育技术方面。这样的财政政策不能解决大学普遍面临的最主要的问题--制订信息技术的长期计划、维护技术基础设施的良好运转。

　　为了了解信息技术财政政策方面的现状，美国LUMINA Foundation for Education基金会资助了一项相关的研究计划。该研究以问卷调查、电话访谈和个别面谈的方式进行，对象包括联邦、州和大学负责财政计划的负责人及部分专家。调查发现了下列几方面的问题：

　　一是被调查者普遍认为信息技术是大学取得成功的关键因素。通过互联网为 学习 者提供远程课程，为在校学生提供网上支持服务；利用 网络 访问图书馆资源，管 理学 校的科研、教学信息，提高学校的管理效率等，这些措施在 现代 大学的治理中发挥着越来越大的作用。

　　二是大学之间的"数字化鸿沟"越来越明显。越是大的、富有的大学，越容易找到足够的资金，保持他们在技术上的"与时俱进"；而越小、资金越紧张的大学，他们的技术设备就越落后。互联网络的开放性，曾被人们视为解决教育公平问题的有效手段，而越来越多的事实正在表明，技术手段本身并不能解决公平性问题，相反，不平等却越拉越大。

　　三是被调查者普遍认为制订信息技术计划和预算虽重要，但难度很大。由于存在以下困难要素，因此制订信息技术计划和预算并非易事：

　　--大学长期采用的财政政策不适应技术基础设施的建设和管理。传统上，大学的基础设施主要是建筑物和大型教学仪器设备，这些材物的生命周期比较长。按照公认 会计 准则，大学通常在若干年摊消其价值，然后再申请专项基金来更新这些材物。而 计算 机、网络设备和软件系统的生命周期通常在5年以内，5年后其价值就可能降为0。为了保持大学技术基础设施的先进性，大学必须在5年内找到更新的资金，这对大学的财政政策是一个挑战。

　　--技术基础设施 内容 复杂，既包含网络建设这样的固定资产投资，又包含维护费用和人员管理这样的经常性支出项目。由于大学的管理者们缺乏对技术基础设施的详细了解，缺乏一套公认的名词术语，及对技术基础设施中各部分的内容进行明确的分类和界定，因此，一套共同的技术基础设施术语对于大学管理者之间交流信息、制订政策是很有帮助的。大学可以按照术语中所界定的内容，制订相应的长期或短期资金计划，以保证技术基础设施的良好运转，为大学的发展提供良好的技术支撑。

　　--没有明确的技术基础设施投入与回报的机制，使技术基础设施的长期发展受到资金短缺的制约。很多大学从联邦或者州政府得到大笔的资金，进行技术基础设施的建设，建设完成以后，缺乏配套的管理维护资金，以致系统的长期发展受到 影响 。

　　基于调查中发现的上述问题，研究者认为大学在制订技术基础设施财政计划方面存在的两个主要的问题是：

　　● 缺乏一个可供讨论技术基础设施的共同的术语表。

　　● 大学没有就信息技术方面的支出建立长期计划。严格地讲，大学信息技术支出方面的管理仍然处于无序状态，没有在支出与长期或短期资金流入之间建立匹配关系

　　二、 信息技术财政计划现状

　　在很多大学，技术基础设施建设资金的问题一直是个棘手的问题。美国EDUCAUSE在最近对美国大学开展的一项与信息技术和资源管理有关的调查中，要求被调查者按照重要性程度对27项内容排序。这27个选项中包括技术支持服务、数字图书馆建设、知识产权保护等。最后的排序结果显示，信息技术建设排列在首位。

　　调查中问到"哪一项策略对学校未来的发展将产生最大的影响？" 远程教育排在第一位，信息技术的财政政策仅排在第四位。

　　美国Market Data Retrieval（MDR）对大学技术方面的支出状况专门做定期的调查。调查的内容主要是大学在管理和学术方面硬件设备和软件系统方面的支出。按照2000年的调查数据，MDR估计在1999至2000年间，大学在硬件和软件支出为27亿美元。其中，学术方面的硬件支出为12亿美元，用于管理方面的硬件支出为7.278亿美元，软件方面的总支出大约为7.628亿美元。由于上述支出只是大学在硬件、软件方面的支出，没有计算大学在基础设施建设、人员工资、技术培训和其他方面的支出，所以，大学在信息技术方面的总支出要远远大于27亿美元这个数字。这是一笔庞大的开销，由此也说明大学建立技术基础设施财政计划的重要性。

　　Kenneth C. Green从1990年开始，每年在美国进行Campus Computing Project的调查。到去年为止，该调查已历经了13年，获得了宝贵的连续发展状况的数据。从13年的跟踪调查显示，信息技术财政计划一直是大学面临的主要问题。在2000年的调查报告中，大学面临的主要问题，排在第一位的是信息技术融入到教学中，第二位的是对教师和学生提供技术支持，而提供技术设备更新资金列在第三位。Green指出，设计长期的信息技术财政计划一直被认为是学校面临的重要问题之一。在我们看来，这一方面说明建立财政支持计划的重要性，另一方面也说明大学至今还不能很好地解决这个问题。

　　"中国高等教育信息化现状调查"发现，从重要程度上来看，中国大学将"提供校园网络技术支持服务"、"通过Web提供在线或远程教育"、"把学术信息化和管理信息化结合在一起"、"帮助教师在教学中使用信息技术"分列在前四位。而把"提供资金支持替换过时的硬件和软件"仅列在第5位。必须注意，由于中国大学的信息化进程从整体上比美国起步晚，且目前处于大规模技术基础设施建设时期，故尚未考虑生命周期、尤其对于制订长期的信息技术资金计划未能提到议事日程，似乎情有可原，但对该工作的重要性已经有所意识。

　　三、 技术基础设施术语表

　　由于信息技术发展的日新月异，大学的管理人员对眼花缭乱的新设备、新技术缺乏了解，所以很难对设备更新的情况进行有效管理。数年前投入巨资购买用于教学的电视和卫星接收设备，随着计算机网络大潮的推波助澜，他们又花巨资建设有线的互连网络，现在随着无线网络技术的逐步成熟，很多大学又开始进行无线网络的建设。

　　技术的飞速发展意味着新名词新术语的层出不穷，也使得设计一套公共的技术设施分类术语的工作变的异常艰难：没有一套公共的术语，不仅很难制订技术基础设施的长期财政计划，也使得大学只能以临时性措施来应对技术基础设施的支出问题。

　大学在制订预算时，通常是把资金分成很多个独立的项目，其中包括实物产业、基础设施（如供电系统、给排水系统、热力系统和电话系统等）、维修保养、教学科研、学生服务等等。这样的预算框架不能用来制订技术基础设施的预算，因为技术基础设施的建设与以上的每一项都有关系。一个大学的管理信息系统，既能够为学校和各系的管理工作提供帮助，也能够为教师的教学、科研提供信息，为学生的 学习 提供支持服务。

　　由于术语使用的不确定，大学内部的各个部门很难就信息技术规划 问题 一起讨论，制订有效的技术基础设施财政计划更是无从谈起。所以，我们急需设计一套技术基础设施的专用术语。这套术语要具有足够的灵活性，且能够适应技术的快速变化。除此，这套术语还能够对技术基础设施中涉及到的所有项目进行分类，帮助我们建立资金预算框架。

　　在广泛调查的基础上，我们把大学的技术基础设施分为三大类：建筑设施、系统设施和人员设施。

　　建筑设施是指嵌入到建筑物中的设施，其中包括：建筑物中预留的线槽； 网络 线和电源线；电力和电源接头等。系统设施是指连接各种技术元件的设备。如， 计算 机网络系统设施（包括连接各种设备的软件系统，以及网络运行所需的硬件设备）、Modem 、路由器、交换机和集线器等。系统设施可以连接数据、音频、视频和多媒体系统，所以无线技术也属于系统设施。这一类型可以分为如下子类：

　　--数据系统：包括计算机、打印机等数字化设备；学校内部的局域网。理想的数据系统不仅包括校内的局域网，还应包括校外的国际互联网，学校的和教师、学生家里的计算机，以及各种类型的数据库等。除此，数据系统还包括为用户提供的各种服务，这些服务可能是由学校的网络管理部门开发的，也可能是由校外的各种机构提供的收费服务，例如公共图书馆查询和检索服务和其它网络服务。

　　--语音系统：它包括双向语音通信系统。理想的语音系统应当具有足够数量的通话线路，支持语音通信和声音邮件。

　　--视频和多媒体系统：能够向校内校外传送各种格式的视频节目。理想的视频多媒体系统能够在大学内部和大学之间传送双向交互的视频课程。

　　人员设施是指维护整个技术基础设施有效运转的人力资本，包括网络管理人员、培训和技术支持人员、课程 内容 开发人员、管理支持人员、为学生提供教学支持服务的技术人员。

　　传统上，大学的基础设施主要指建筑物和设备，不包括人力资本。在网络日益普及的今天，从事课程内容开发和技术支持服务的人力资本在基础设施中发挥的作用越来越大，所以，他们应当属于大学技术基础设施的一个组成部分。

　　设计技术基础设施术语表的主要目的，是对基础设施进行分类，按照不同的类型来编制财政预算，为每一种类型的设施寻找合适的收入来源，从而支持大学技术基础设施的可持续 发展 ，为大学教学科研活动提供及时的强力的技术保障。

　　四、 学校筹集资金的方式

　　长期以来，大学的管理结构与公司制的 企业 有着很大的差别。大学通常只考虑如何申请经费，然后把申请到的经费全部花掉，很少考虑资金的滚动发展问题。在传统的预算结构中，只列举长期项目（土地和建筑物）和一些临时性支出，很多大学把技术基础设施看作是一项资产，而不是一项支出。其实，由于在技术设施方面的投资经常面临更新，所以这方面的投入更像是运营支出，而不是一种资产。

　　在美国，很多州通过收取专项税收来为大学提供技术更新资金。例如在Missouri州， 教育电视系统的建设资金就完全来自于录像带出租收入税。New Jersey和Montana通过一次性专项拨款为大学提供技术基础设施建设资金。美国高等教育经费短缺的现象也很普遍，加上技术基础设施更新很快，学校需要从多种渠道筹措建设资金。 目前 ，美国大学通过下列方式为基本建设筹集资金：

　　--发行债券（Debt Financing）：包括普通债券和收益债券，筹集资金，进行长期项目的建设。例如，学校通过发行收益债券建设学生宿舍，用学生宿舍的收入来偿还这笔债务。

　　--与产品销售商签订长期合同：学校可以和产品（设备、软件系统和服务）销售商签订长期的合作合同，以低廉的价格获得技术设备。有的学校采取租赁设备的方式得到所需要的技术产品和服务；有的则采用资源外包的方式，把技术基础设施建设和管理工作完全交给公司运作，成本和收益由双方分担。提供服务的公司通常与很多学校签有类似的协议，其可以在较大范围内发挥人员和设备的优势，通过规模 经济 效应来降低成本。

　　--循环基金（Revolving Funds）：循环基金需要有种子基金，运作方式与投资基金相似，即先利用种子基金给技术项目贷款，然后从项目的收入和节约的成本中获得收益。循环基金可以用来更新学生宿舍和书店。在书店和学生宿舍中使用新技术可以增加收入，降低成本。

　　--向用户收费：在2000年的Campus Computing Survey中显示，美国很多大学向学生收取技术使用费。收费有两种形式：一是在入学时向学生收取技术使用费；二是按照学校提供的服务项目收费。向用户收取使用费，可以获得稳定持续的收入。这部分收入可作为经常性支出的资金来源。-- 电子 商务：包括所有的通过Internet获取收入的方式。校园中典型的电子商务有两种方式：一是请企业到学校的门户网站来做广告；另一种是通过校园网把学校出版的书籍、制作的各种纪念品等产品、商品销售给校外的消费者。在美国，有的学校还尝试通过网络开辟新的市场，如把传统的学校教学和服务改造成可以市场化的投资机构。电子商务进校园受到很多人的非议，认为它 影响 了大学的形象和声誉。

　　--联合采购（Consortia）：这种方式不能获得收入，但却可以降低大学的成本。调查发现，很多州组成了由大学、州政府、联邦政府等组成的联合采购团体，一起谈判采购所需设备和系统。这种方式的优点是省钱，缺点是需要协商合作，周期比较长。

　　我们可以按照以上各种收入途径的特点，根据技术基础设施建设的需要，推荐下面的筹资方式：

　　建筑设施的主要资金来源：州政府的专项基金，州政府或者学校发行债券，也可以通过借贷的方式来为建筑设施筹集资金。

　　系统设施的主要资金来源：州政府拨款、学生学费和从各种渠道获得的专项资金。

　　人员设施的主要资金来源：州政府的税收、向学生收取的技术设施使用费，也可以从其它渠道获得的资助。

　　五、 结论和建议

　　近年来，国外教育技术 研究 的热点逐渐从单纯着眼于信息技术与课程整合，转到了注重从学校管理、政策等更宏观的层面研究信息技术对学校教学带来的影响。信息技术的发展不仅改变了我们获取信息的方式，增加了教学媒体，更重要的是它可能带来整个学校在机构和组织方面的变化。

　　2002年秋季，OECD国家在法国召开了ICT（Information Communication Technology）：Policy Challenges for Education研讨会。会议讨论了信息通信技术发展对学校政策制订带来的挑战。会议的主要议题包括三个方面：

　　ICT与教育公平有两个子议题：如何使用ICT提供更多教育机会？及提高弱势学生的成绩？

　　ICT和教育资源政策有三个子议题：如何按照教育发展的需要制订教育资源政策？资源政策对学生获取资源会产生怎样的影响？教育部门和 社会 组织对ICT在教育中的作用会产生什么样的影响？

　　教育技术管理制度、规章和 法律 框架有三个子议题：如何制订政策促进ICT在教学中的应用 ？教育法规对ICT在学校的应用会产生什么影响？通信等公共政策对学校使用ICT会产生什么影响？

　　此文对我们的启示也许就在于，我们应当从更宏观的层面研究与教育技术相关的问题。