财政税收论文：贷款损失准备的税收政策探讨

 通过增加贷款而扩张资产业务是银行的重要盈利活动，贷款损失应该是银行正常的运营成本。根据国际经验，将贷款损失的税务处理规则和计提呆账准备的审慎原则密切联系起来，使税收制度安排能遵循税收中性原则，反映银行的真实收入，有利于鼓励银行客观估计贷款风险，提足呆账准备金，有利于防范和化解金融风险。而我国金融税制改革与会计制度改革不同步，尤其是对贷款损失的税务处理规则与计提呆账准备的审慎会计原则脱节，导致我国银行业呆账准备金计提严重不足，呆账挂账现象普遍，不利于我国银行业的稳健经营和与外资银行进行公平竞争。笔者认为，调整我国贷款损失准备税收待遇已迫在眉睫。

　　一、我国现行贷款损失准备计提、使用的基本规定

　　我国商业银行呆账拨备制度自1988年建立以来，已作过若干次调整。目前现行呆账准备、核销的金融、财政与税务规定如下：

　　1.央行的相关规定。

　　2002年，人民银行在《银行贷款损失准备计提指引》中规定，银行应当按照谨慎会计原则，合理估计贷款可能发生的损失，及时计提贷款损失准备，包括一般准备、专项准备和特种准备。一般准备是根据全部贷款余额的一定比例计提的、用于弥补尚未识别的可能性损失的准备；专项准备是指根据《贷款风险分类指导原则》，对贷款进行风险分类后，按每笔贷款损失的程度计提的用于弥补专项损失的准备。特种准备指针对某一国家、地区、行业或某一类贷款风险计提的准备。

　　2.财政部的相关规定。

　　2001年11月27日财政部颁布的《金融企业会计制度》规定：商业银行按照贷款五级分类结果及时、足额在当期损益中计提专项准备金，对特定国家发放贷款在当期损益中计提特种准备金，商业银行也可从税后利润中提取一定比例的一般准备。

　　2005年6月21日财政部发布的《金融企业呆账准备提取管理办法》明确将贷款损失准备划分为：一般准备、专项准备和特种准备。规定一般准备作为利润分配处理，是所有者权益的组成部分，并将一般准备的计提基准从原来的不低于期末贷款余额的1%调整为不低于风险资产期末余额的1%.

　　3.税务部门的相关规定。

　　国家税务局在自2002年10月1日开始实施的《金融企业呆账损失税前扣除管理办法》中规定：允许税前扣除的呆账准备=本年末允许提取的呆账准备的资产余额×1%-上年末已在税前扣除的呆账准备余额。这是一种对一般准备金进行所得税税收减免的税务处理方式。在具体执行过程中，国税发［2003］73号文件规定：国务院决定的事项、金融体制改革和金融企业改组改制过程中清理的跨省区的呆账损失和单笔5000万元以上的呆账损失，由国家税务总局负责审批。除以上情形外，金融企业的呆账损失由省及省以下税务机关审批。《金融企业呆账税前扣除管理办法》还规定，金融企业发生的呆账损失，按规定报经税务机关审核确认后，应先冲抵已在税前扣除的（按1%比例计提的）呆账准备，不足冲抵部分可据实税前扣除。

　　从我国贷款损失准备制度的建立和发展过程可以看出，贷款损失准备制度不断完善，计提范围逐步扩大，计提比例逐步提高，对于商业银行经营稳健性的要求日益严格，说明央行和财政部门越来越关注贷款损失准备对银行抵御风险的重要性。但是，根据国家税务总局下发的《金融企业呆账损失税前扣除管理办法》，银行计提的专项准备不能获得税务减免，严重制约了金融企业及时、足额计提特殊准备。

　　二、贷款损失准备税收待遇的国际比较

　　呆账准备金的税收处理是银行税制的核心问题，国际间的做法虽存在一些差别，但基本原则都是遵循税收中性原则，即税收减免在时间和数量上都应该与银行贷款损失的市场价值相一致，也就是在银行贷款损失发生的时候就应该给予相应的税收减免。国际上对于贷款损失的税收减免主要采取下列三种方法：

　　一是核销法。美国、澳大利亚、韩国、马来西亚、菲律宾等国家采取这种税收处理。核销法是在银行提取特殊准备金时，不予税收减免，待到实际核销时才予以减税。如果已核销的贷款后来又收回，则重新计入收入并缴纳税收。实行这种方法的国家，一般都对已经认定为没有价值的贷款允许核销并抵税，商业银行一般拥有呆账核销的自主权。例如美国的商业银行可以对其认为必须核销的资产进行主动核销，进而获得税收减免。但在少数国家需要经过批准，比如菲律宾，呆账核销须经央行批准，日本则须经大藏省批准。

　　二是专项准备法。如英国、法国、哈萨克斯坦、加拿大、德国、塞尔维亚、俄罗斯等。专项准备法是对银行在提取专项准备金时就给予该项准备金全部或部分的税收减免。对专项准备金给予税收减免的比例各国不尽相同，俄罗斯可以减税的专项准备金不能超过该银行年总收入的10%，塞尔维亚专项准备金获得的所得税金额减免，等于央行所要求的新增呆账准备的90%.

　　很显然，采用专项准备法有利于激励银行及时足额提取准备，而采取核销法则有利于激励商业银行及时核销呆账，避免不良资产长期挂账。

　　三是一般准备金法。采用一般准备金法的国家相对较少，捷克、德国、意大利和新加坡采用这种方法。这些国家规定了一般准备金的减免税限额，专项准备金也有限额。德国没有对专项准备金进行限制，但是要求一般准备金不能超过过去5年内平均贷款损失的60%.意大利在一般准备金和专项准备金的税收减免方面有一个累积的限制，即每年不得超过贷款余额的0.5%，并且贷款损失准备金小于贷款余额的5%.在法国，对列入国家风险的对外国借款人的贷款的准备金可以进行税收减免，但是一般准备金则不能。

　　各国对准备金的税收待遇虽然有所不同，但是金融运行稳健的国家，都倾向于鼓励银行及时充足地提足准备金和核销呆账，比如美国、德国等国家。而对核销呆账和提足准备的税务环境较为苛刻的国家，则银行业的呆账问题较为严重，比如泰国和日本。

　　三、我国现行税收政策存在的问题

　　对待银行贷款呆账准备与核销的税务处理，实际上就是当年税收增加和未来财政支出之间的平衡问题。从《金融企业呆账损失税前扣除管理办法》来看，对于银行业存在过度征税问题，主要表现在以下几方面：

　　（一）会计制度与税收政策方面存在差异。

　　《金融企业呆账损失税前扣除管理办法》对提取呆账准备没有区分一般准备和专项准备，只规定"金融企业按提取呆账准备资产期末余额1%计提的部分，可在企业所得税前扣除"；财政部颁布的《金融企业呆账准备提取管理办法》中规定一般准备从净利润中提取，专项准备则要求按照五级分类资产风险大小，在税前提取1%～100%的呆账准备。

　　专项准备不能在税前计提，不利于银行及时、足额计提专项准备，事实上导致银行以一般准备冲销呆账。而一般准备是我国银行附属资本的唯一来源，以银行附属资本冲销呆账与国际惯例相悖，不利于银行的稳健经营。税收制度的目的是为了实现社会公平税负、增加财政收入及调控经济等。从理论上讲，税收中性原则要求银行税收制度及时在税前抵扣贷款损失准备。而谨慎会计原则要求银行必须及时建立贷款损失准备金，将信贷资产中预计可能损失的资产予以剔除，使银行信贷资产的价值更真实，并通过列支准备金支出而使银行经营成果更准确和客观。

　　（二）呆账认定和核销标准过于严格，程序过于繁琐，商业银行发生的贷款损失也因此很少获得超过1%比例的所得税减免。

　　按照财政部规定，国有企业贷款呆账核销应报企业所在地财政监察专员办事处审批，税务部门规定要报税务机关审批，否则不准税前列支。如果财政监察专员办事处未批准。税务机关也不能批准。这种做法与计划经济时期实行的利润监缴制度十分相似。在实际工作中，银行在呆账申报与核销时必须提供破产证明、贷款人死亡或失踪、遭受重大自然灾害或意外事故、借款人营业执照吊销证明或公告、审计材料、法院判决书等复杂的证明材料。由于这些材料的获得涉及银行系统以外的十多个部门，呆账认定和核销标准过于繁琐，因此，呆账损失很难获得税务部门的批准，商业银行发生的大量据实税前扣除的"不足冲抵部分"也很难通过税务部门的审批，商业银行发生的贷款损失也很少获得超过1%比例的所得税减免，造成银行的实际税率大于名义税率，违背了税收中性原则，加重了银行的税收负担。

　　（三）我国计提贷款风险损失准备不能税前扣除不符合国际惯例。

　　在计提呆账准备方面，国际上通行的做法是要求银行按照五级贷款分类提取呆账准备并且允许在所得税前列支。在大多数西方发达国家，具体贷款损失准备金如何计提、计提多少，其决定权不在税务部门，而是由商业银行按照银行监管当局确定的指导原则自主计提。大多数国家的中央银行或监管当局出于监管的考虑，制定准备金的计提指导原则，确定一个计提的最低参照比例，具体计提多少仍由商业银行视情况而定。有的国家中央银行没有制定准备金指导原则，商业银行根据对贷款损失概率的统计和在贷款分类的基础上，全权确定本行一般准备金和专项准备金的计提数量。

　　但是，我国税法规定：内资银行按提取呆账准备资产期末余额1%计提的部分可在所得税前扣除；外资银行逐年按照年末放款余额计提不超过3%的坏账准备可以在所得税前扣除。这种规定，不但低于中国人民银行和财政部规定的计提比率，也不符合国际惯例。最了解贷款损失的应当是商业银行自身，其次是银行监管当局，因此，应由商业银行自主确定或者按照中央银行的指导原则确定贷款损失准备金的数量，才更加符合商业银行资产质量实际状况，更能如实反映商业银行的经营成果。

　　（四）税收政策的负面效应日益凸现。

　　一是导致我国银行业呆账准备金计提严重不足，呆账挂账现象严重，并且严重影响了我国银行业与外资银行进行市场竞争的公平环境和银行的稳健经营。由于对呆账准备金的税收减免在短期内会减少税务部门的税收，特别是我国在经济转轨时期，不良贷款比例高，银行可能因为呆账准备金的税收减免而上缴不了任何所得税。在这种情况下，税务部门为了税收稳定而限制对准备金的税收减免。这种做法已使国家为银行剥离不良资产付出了沉重代价。

　　二是现行的呆账准备金法定比率过低，这一方面使银行出于现行税收政策的考虑不愿意采取类似于冲销的方法处理呆账贷款，使贷款损失减免时间推后甚至得不到减税；另一方面又导致银行的放贷行为过于谨慎，使大量处于成长期的中小企业难以得到贷款。

　　四、相关政策建议

　　从世界范围来看，银行贷款损失通常是导致银行破产的最为重要的原因之一，已引起了世界各国，特别是那些银行体系不稳健国家的高度重视。一些国家调整和改革贷款损失准备金制度及银行贷款损失税收待遇制度，以提高银行的稳健性。结合我国银行业实际，建议做以下改革：

　　（一）改革银行贷款损失准备计提办法。根据处理贷款损失的税收中性原则，从国际惯例来看，我国银行业贷款损失税收待遇模式应该是专项准备与一般准备相配合，对受损贷款设立专项准备金，并获得相应的税收减免，同时对尚未识别的可能性损失的贷款建立一般准备金，但要在税后提取。准予内资银行按照中国人民银行发布的《银行贷款损失准备计提指引》和财政部2005年6月21日发布的《金融企业呆账准备提取管理办法》提取贷款损失准备，在企业所得税前扣除。

　　（二）改革银行贷款损失认定办法，放宽呆账核销条件，简化呆账核销程序。借鉴发达国家经验，建立拨备自主使用机制，但对贷款损失超过一定金额的大额呆账贷款，由银行监管部门与税务部门共同认定，这样，有利于银行贷款损失得到及时核销，有利于实现税收中性和减少银行不良资产挂账，从而降低银行运营风险。