财政税收论文：我国现行分税制的运行　问题及对策建议(1)

  内容提要: 分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题。分税制较好的解决了中央集权与地方分权问题。1994我国开始实施分税制财政管理体制。九年来，这一改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方。

　　关键词：分税制   问题   改革

　　一、我国现行的分税制

　　（一）分税制的实质、划分原则及依据

　　分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现"三分"：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有中央和地方共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

　　分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。

　　实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分割按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税（中央和地方共享税）。其中，中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收，地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理和支配。

　　在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而是按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中央政府（或上级地方政府）、上下两级政府分别征收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立法权，也不是征收管理权，而是税款所有（支配）权，是按照税款归属标准进行的划分。

　　分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了中央与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

　　分税制的实质主要表现为：按照税种划分税权，分级管理。税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权（支配权）。分税制就是要将这些税权（立法权、司法权、执法权）在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一。

　　一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主的决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜的决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。

　　实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。换句话说，实行分税制，必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立的税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位和资格，如果不具备此种法律主体地位和资格，不能独立的进行税收立法，"分税制"就失去了真实内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理方法，成了一种与财政包干、超额分成和按照税种划分收入级次、分级入库的财政管理体制同类的财政管理体制，成了一种按照既定的财政管理权限分别指定有关部门（一个部门或多个部门）负责征收、管理的财政管理体制，没有实质内容的变化。从另一个角度来讲，分税制如果不以立法权为核心标准，则任何一个国家任何一个时期的税收管理体制均可称为分税制。所以，在确定分税制的完善程度时，税收立法权的划分是关键，司法权、征管权和归属权的划分和如何划分则是次要的；或者说税收立法权是决定分税制能否成立的决定因素，而司法权、征管权和归属权则是非决定因素。因此，立法权不下放的分税制所能解决的问题只是税收的征收管理问题，不属于需要设置两套机构才能实现的财政管理体制的管理范围。

　　实行分税制财政管理体制，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分税制，要求中央和地方都有立法权。但需要注意的是，中央税收立法权的行使优先于地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于中央的税收立法权，地方税法不能同中央税法有相悖之处。这是实行分税制财政管理体制必须注意的问题。

　　划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税，税权（立法权、司法权、执法权）均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密，对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权归地方；把一些税源具有普遍性、但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。

　　中央税和地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意。其意义主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级次政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。

　　分税制得以确立的依据主要有以下三个方面：

　　1、以各级政府的事权范围为依据。

　　政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。

　　2、以各类税种的自身特征为依据

　　分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上要把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税；把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽、与生产流通直接相联系、税源波动较大、收入弹性大的税种划为中央与地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。

　　3、以加强和方便税收征管为依据。

　　分税制作为一种税收管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行征管和纳税人履行纳税义务。

　　（二）我国分税制的内容

　　1994年，我国经济体制改革在中央的"全面推进、重点突破"的战略部署指导下进入新阶段，财税体制充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等，成功的实现了在中央政府和地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政"分灶吃饭"。

　　我国分税制按照征收管理权和税款支配权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。其中，不同税种所形成的中央税、地方税和共享税如表一所示，不同部门不同的增收管理权限的划分如表二所示。

　　（三）我国分税制的特点

　　我国目前的分税制具有以下三个主要特点：

　　第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。

　　一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人（公司、企业）征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。所以把这三种情况的税种一般划为地方税。

　　第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜的决定开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不至于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产（不动产）、对行为和部分所得以及不涉及全国性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。

　　第三，部分税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中于中央或过多的分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。

　　（四）实行分税制的意义

　　1、实行分税制，能够充分发挥利益分配原则的效率。

　　商品交换原则是分税制的理论基础。税收取之于民，用之于民，对个别纳税人而言是无偿的，但对受益区域的纳税人整体而言，则是有偿的。因此，受益原则可以说是交换原则在分配领域的转化形式。正是这种由交换原则转化来的受益原则，决定了实施分税制的经济基础和理论前提。

　　2、实行分税制，能够满足市场经济对财税管理体制的要求。

　　在市场经济条件下，自主经济和市场竞争是其主要特征，这类特征的区域性及趋利性，要求政府必须能够自主理财，建立相对独立的分级财政管理体系。只有采用分税制的管理体制，才能充分发挥中央和地方的积极性。

　　3、实行分税制，能够充分体现财政制衡原则。

　　所谓财政制衡，就是中央财政通过一定的财力再分配形式，实施收入援助和支出监督，以制约和平衡各级政府的预算管理，维护国家政策的统一性和社会经济的稳定。为了体现财政制衡原则，调动中央和地方的积极性，必须按照分税制原则，保证中央能够集中和掌握较多的财力，其好处就在于便于进行收入援助及监控支出。

　　4、实行分税制，有利于宏观经济政策的实施。

　　实行分税制可以有效调动中央和地方政府的积极性，将应由地方政府负责的事宜交给地方政府实施调控，保证中央政府从全国"一盘棋"角度出发的宏观税收调控政策更好的发挥作用。同时，分税制实施后，为中央政府做好全国性宏观调控腾出了可用资金、时间、精力，便于中央政府做好宏观调控工作，发挥中央政府对全国经济的宏观调控作用。

　　二、我国实行分税制中出现的问题

　　1994年，我国开始实施分税制财政管理体制。九年来，这一改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革加以完善的地方。我认为存在以下问题：

　　（一）中央与地方事权划分不清导致税权划分不明确、不合理，这是分税制问题中最主要的问题。

　　多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制改革的重点是划分收入，但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而税权划分不明确、不合理。主要表现在：过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方"费挤税"现象严重，分配秩序十分混乱。随着社会主义市场经济的发展，现行的税权划分体系在运行中所暴露的缺陷不断增多，与国民经济发展的矛盾日益突出。

　　（二）收入划分不规范。

　　现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方，导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设，结果各地结构趋同现象严重；尤其重要的是，世界范围内的经济结构调整进入新一轮加速期，我国更是到了以结构调整推动经济发展的新阶段，十五届五中全会提出我国将把结构调整作为主线贯穿于整个"十五"甚至更长时期，但由于按隶属关系划分税种的现行体制，导致资产的流动会带来税收利益的转移，因而会受到被兼并、重组方所在地方政府或部门的阻挠，从而严重阻碍着资产重组，制约着结构调整。此外，中央与地方共享税采取收入分享制，税收分享只是给地方一定的财力，而税种、税率的确定权却在中央，这一方式尽管比较简单易行，但存在税收分享比例是"一刀切"的缺陷，且具有累退效应，因而不能区别各地方的财政能力，不利于达到缩小地区财力差别，实行资金再分配的目的。

　　（三）转移支付制度不完善。

　　转移支付制度是分税制的重要组成部分，规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区有均等的提供公共产品的能力。由于我国分税制实行"基数返还（以1993年为基数），超收分成"的政策，而1993年各地财政收入人为超常规的增长，致使以后年度财政收入增长速度大打折扣，从而使得税收返还数额占转移支付的比例非常高；尽管在1995年采取补救措施，推出"过渡时期转移支付办法"，无奈资金有限（1995年约为20亿元，1996年约为34亿元，但也仅占中央财政支出的0.5％左右，占转移支付支出总额的1.8％），与实际转移支付需求相差悬殊，结果作用甚微。纵向转移支付的目标落空，横向财政资金的转移制度没有建立，这就大大弱化了财政应有的缩小地区间差距的功能。

　　（四）财政资金管理体制和机制不健全。

　　我们往往对税务部门重其取得收入多寡而忽视取得收入的成本，忽视对财政资金的追踪问效。于是，在收入上，征收成本高，效率低下；在支出上，资金上拨后即失去了监督，收入的接受者只有对资金使用的权利而不必承担相应的责任，结果财政资金支出的方向、结构失去了控制，大量的重复投入与无效投入并存，浪费严重。另外资金下拔环节较多，资金被截流、挤占、挪用现象严重，也极易滋生腐败。

　　财政资金管理体制和机制不健全还表现在转移支付资金上。我国现行转移支付形式除了专项补助外，其他都是无条件财政转移支付，中央政府对如何使用转移支付资金没有明确的规定，其使用权完全掌握在地方政府手中。这样，地方政府处于简单的收入接受者的地位，在资金的使用上往往不关心支出的方向、数量和效率，无效投入和浪费严重。同时，中央政府也无法实现通过转移支付制度实施国家产业政策和调节地方政府支出行为的目的。