财政税收论文：增值税征退分离改革浅议(1)

 1994年。我国实施了强力度的、结构性的、以推行增值税为主要 内容 的工商税制改革。税制改革的核心是增值税的实施。新税制实施几年来，国家每年95％的财政收人来自于税收，而 目前 增值税收入已占我国税收总额的近50％，成为名符其实的第一大税种。这一巨大成绩的取得，标志着税制改革已取得初步的成功。
然而，增值税的改革并不是一帆风顺的，增值税运行过程中仍存在一些 问题 ，需要进一步改革和完善。本人认为，增值税实施征退分离，先征后退改革就是一条有效的途径。
一、增值税运行过程中存在的问题及原因
增值税作为当今世界上一个比较先进的税种，对税收管理有严格的要求。增值税一大特点是实行税款抵扣制度，这本来是一种普遍的做法，在有些国家也有过成功经验。但由于我国法治尚不很健全，依法纳税的观念未能很好树立，合法经营的环境仍不是很好，使这种税款抵扣制度执行变了样。而就税款抵扣制度本身来说，也有其固有的缺陷，其最大的问题在于不符合收支分离．、相互制约的控制要求。这一缺陷，使增值税在运行过程中，存在以下突出问题。
（一）伪造、虚开、代开增值税专用发票骗抵税款的现象十分严重。
（二）增值税税款未能及时、足额征收入库。
（三）出口退税不及时，出口骗税问题突出。
（四）部分税务人员不严格执行税法，甚至参与犯罪活动。
二、实行增值税征退分离是增值税改革的一条有效途径。
如何解决上述存在的问题，使增值税这第一大税种发挥更大的作用？实行增值税征退分离，先征后退改革是一条有效途径。
增值税征退分离、先征后退改革，就是改革增值税税款抵扣制度，将增值税征管分离为征收和退税两个独立的环节来监管，达到加强税收征管、依法治税的目的。具体来说，就是销货方开出销货发票（增值税专用发票），就应按税法规定的纳税期限。将应交的增值税（销售货物的销项税额，而非销项税额抵扣进项税额后的金额）及时足额缴纳入库（由征收部门负责）；而购货方取得购货发票。只要税务机关认证确认是已完税的，都可以按税法规定及时足额退税（购进货物的进项税额。由另设的退税部门负责）。
增值税征退分离。先征后退改革，是借鉴行政事业性收费和罚没收入"收支两条线"管理的成功经验而提出的。行政事业性收费和罚没收入"收支两条线"管理，是党中央、国务院作出的从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。在"收支两条线"管理未实施前，行政事业性收费和罚没收入管理是比较混乱的，经常有一些地方或部门发生"以收据支"或"以支抵收"的违规行为，产生腐败。造成应收的收不上来。"收支两条线"管理执行几年来，情况发生了根本性的变化，已取得显著成效。它促使各执收。执罚单位按照批准的收费项目，罚没款项和上缴渠道，将收取的行政性收费和罚没收入按规定及时、足额上缴，做到了应缴尽缴。"收支两条线"管理，最突出的特点及优势在于"收支"分离，避免了模糊界限，杜绝了"以收抵支"或"以支抵收"等现象发生。因此。实施后取得了令人满意的效果。
增值税实行征退分离、翁征后退改革后，取消税款抵扣的模糊界限，减少人为调节因素。"征"、"退"分明，形成相互监督、相互制约的控制机制，促使负责征收的依法及时足额收统税款；负责退税的认真审核退税，更利于确保增值税税收征管的规范有序和发挥增值税这第一大税种的作用。
三、增值税征退分离改革的好处
增值税征退分离、先征后退改革有很多好处，主要体现在以下几个方面：
（－）有利于促进 企业 依法纳税，维护 社会 正常的经营秩序
由于增值税征退分离，先征后退改革的实施，销售企业要扩大销售，维护自身信誉。开出的增值税专用发票必须先完税，才能使接受增值税专用发票的购货企业获得退税，从而形成企业间相立监督、制约的机制，但使企业只有依法纳税，才能在市场竞争中立足。
（二）有利于增值税税款的及时足额征收
增值税征退分离、先征后退改革的实施，税款抵扣制度不再执行，从而杜绝了"以支抵收"现象的发生。销货方开出销货发票（增值税专用发票）后，就应按税法规定的纳税期限，将应交的增值税（销项税额）及时足额缴纳入库，从而确保了应收的尽收，应缴的尽缴。
（三）有利于从源头上杜绝伪造、虚开、代开增值税专用发票，骗抵税款的行为发生
增值税征退分离、先征后退改革的实施，增值税专用发票再也不能作为抵扣税款的凭证，而退税是以先征收为前提的，有收才有退，收多少才能返多少。这样，增值税专用发票作为退税的凭证，只有在确认销货方已足额缴纳了该项税款的前提下才能办理退税。从而从源头上杜绝了伪造、虚开、代开增值税专用发票，骗抵税款的行为发生。
（四）有利于打击出口骗税，确保及时、足额退税
如前所述，由于退税是基于征收为前提，有收才有退；收多少才能退多少，没有收的则不能退税，没有收足的则不能退足。这样，以伪造。虚开、代开增值税专用发票等手段骗取出口退税就行不通。另一方面，由于税款的及时足额入库，保证了该收的能收上来，确保了税基，使出口退税有了税源保障，从而就从根本上解决了出口退税指标不足这一多年一直不能解决的"瓶颈"问题。
（五）有利于税务机关和税务人员依法行政，公正执法．依法治税，加强从体廉政建设，防治腐败取消税款抵扣制度，实施征退分离、先征后退改革，消除了抵扣的模糊界限，减少了因抵扣而人为调节的因素，避免了人情税、关系税，增强了增值税征管的刚性，使增值税征管工作更加规范化、制度化，从而有利于税务机关和税务人员依法行政，公正执法，依法治税，有利于加强队伍廉政建设，防治腐败。

四、用增税征退分离、先征后退改革如何实施
（－）职责分离、机构分设是确保改革实施的前提增值税征退分离，先征后退改革，要求税务机关内部征收部门和退税部门职责分离，机构分设，征收和退税不能同一部门或同一人员办理，这样才能确保互相监督，互相制约，达到有效地内部控制，保证改革的顺利实施。一种办法，是 目前 的出口退税部门负责全部退税工作（也可在税务机关设独立的退税部门，、将目前脱出口退税部门归并入内），相应地增加人员，其好处是相对独立性较好，而且有较丰富的实际工作经验，容易接手，工作衔接较顺利，对退税的总体情况也便于掌握。另一种办法是在税务机关内部另设退税部门负责除出口退税外的退税，将出口业务的退税和非出口业务的退税分开，其好处是不 影响 目前出口退税正常工作，并将出口业务和非出口业务的退税划分开来，利于分别监管，但不利于总体上来把握退税情况，同时还存在机构重复的 问题 。
（二）"金税工程"是确保改革实施的强有力保障
"金税工程"是贯彻党中央、国务院领导关于运用高 科技 手段加强税收征管、按照"科技加管理"的思路建设起来的有 中国 特色的增值税监管体系，它由防伪税控开票子系统、防伪税控认证子系统、 计算 机稽核子系统和发票协查子系统4个子系统组成，被称为增值税的"生命线"。目前，金税工程从试点到逐步推开，已发挥着越来越重要的作用。
由于"金税工程"是基于税款抵扣制度而开发的，人为因素仍然存在，有其固有的不足和弊端，仍不可能完全解决虚开、代开增值税专用发票的行为，尤其是不能及时、足额收缴税款的问题仍会存在。然而，使用 电子 计算机信息系统对增值税实施征管的做法是很有必要的，必然会取得显著成效。推广实行"金税工程"，为增值税征退分离、先征后退改革实施提供了强有力的保障。"金税工程"的4个子系统可稍作调整，更改为防伪税校开票征税子系统、防伪税控认证子系统、计算机稽核退税子系统和发票协查子系统4个子系统、防伪税控开票征税子系统，除原有防伪税控开票的功能外，还增加销货 企业 开。出的发票是否及时足额纳税的功能，监测企业纳税情况和全国增值税征收入库情况；防伪税控认证子系统除原有的辨别发票（抵扣联改退税联）真伪的功能外，还增加认证该张发票是否已及时足额纳税的功能；计算机稽核退税号系统，除原有发票信息交叉稽核和申报信息稽核外，还增加对认证已纳税和稽核无误的申报退税予以核实退税（合出口退税）的功能，同时监测企业退税情况和全国增值税退税情况。发票协查子系统维持原有功能。使用调整后的"金税工程"4个子系统，使增值税征退情况一目了然，杜绝了利用伪造、虚开、代开增值税专用发票等进行骗税现象的发生，必然使增值税征管工作跨入一个新的里程碑。
（三）增值税征管也要作相应改革
在现行税款抵扣制度下，销货方开出增值税专用发票不用先交税，而是先抵扣购进税款。尽管税务机关对销货方抵扣后的纳税和购货方的抵扣都有监管，但由于征抵混在一起，先抵后征，手工操作手续复杂，界线模糊，人为因素大，税务机关监管的重点不是放在税款的征收上，而是将大量精力花费在进项税额的抵扣上，使得对征、抵的监管力度分尤其是征收的监管力度不够，该征的未征，不该批的却抵了，造成税款流失。
实施征退分离、先征后退改革，增值税税收征管将发生重大变革。对征收和退税分开管理。"收支"分明，该收的要及时足额征收入库，专户上缴财政，该退的则再由财政下拨另设的专户，专款专用于退税。这极利于监管，并将监管的重点放在征收上，同时加大退税的稽核力度。销货方只要销售开出增值税专用发票，就要按税法规定的纳税期限及时足额纳税；购货方所取得购货发票，只要经税务机关认证确认是已完税的。都可以按税法规定及时足额退税，这极大地方便了税务机关对征退的监管。增值税实施以来，为什么海关代征的进口货物的增值税能及时足额征收入库呢（不考虑低报进口货物价值等情况）？其道理很简单，就是在于进口货物的增值税是没有任何预先抵扣的，而是直接先征收的。征收和抵扣是分开的。这就是一条很好的借鉴经验，就是增值税征管方面的成功做法。
"实施征退分离、先征后退改革，增衡税管理的些规定，包括征税范围、税率、纳税期限、纳锐地点，对小规模纳税人的管理等等，都可按原有规定执行。"对于原规定不能从销项税额中抵扣的进项税额，如用于非应税项目、免税项目、非正常损失等购进货物或应税劳务，则将不能抵扣改为不能退税即可，不会影响改革的实施。
（四）实施征退分离，先征后退改革；基本上不会增加税务部门的工作量
从原来的抵扣改为退税，核查工作也差不多，仅多了退税环节手续。而反过来，从某种意义上来说，由于征退分明，工作职责明确，人为因素减少，骗税减少，征收管理难度减小，一定程度上还可减轻税务部门的工作量和压力，促进其更好地做好征退工作。
（五）实施征退分离、先征后退改革，不会影响企业资金周转和业务运作
尽管企业销售货物要按销项税额全额，依税法规定的纳税期限及时缴纳入库，不能抵扣进项税额，仅就此好像多占用了企业的资金，但由于销售企业都及时足额缴纳了税款，为及时退税提供了税源保障，销货企业购进货物的退税款也就会及时退回给企业，能缓解企业资金压力，与原来实行税款抵扣制度的效果差有多，但比原来别的企业骗税却不能抵扣而使资金变得更宽松。尤其是对有出口退税的企业，因可及时足额退税，资金紧张的局面会大为改观，这些企业会深受其益。只有对那些以骗税为目的的企业来说，因不易骗到税，而依法发时足额纳税的征管更严格，会对他们造成致命的打击，而这正是改革所期待的。若达到了以上目的，则说明改革是成功的。
综上所述，要解决现行增值税运行过程中存在的问题，从源头上防治腐败，杜绝骗税等违法行为发生，依法治税，确保税收收入，促进 经济 建设，发挥增值税这第一大税种的更大作用，实施征退分离、先征后退改革是一条有效、可行的途径。