财政税收论文：上海重庆房产税试点改革的政策分析

 1 政策背景
　　2010年4月17日下发的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》中要求发挥税收政策对住房消费和房地产收益调节作用，财政部、税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。2010年5月31日，国务院同意发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，逐步推进房产税改革。2011年1月27日，国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由征收地自行决定。次日，上海和重庆两市相继提出了房产税试点改革的暂行办法。该政策出台的具体背景是近年来持续增长的房价和地方债务。
　　1.1 居高不下的房价
　　自2004年以来，我国房价开始有了较大幅度的增长。除了2008年以外，房价同比增幅基本上都在5%以上，商品房的销售均值从2003年的2 359元/m2增长到2010年的5 357元/m2，翻了一番。国际上的用"房价收入比"来衡量居民的住房负担，并且认为合理的住房价格的房价收入比应该是3～6。所谓房价收入比，从广义上讲，是指一个地方或城市每户居民的平均房价与每户居民的平均年收入之比。在我国，房价收入比一直高于6，超出了国际上认为的合理水平，成为国际房价最难承受的地区之一。由此可见，相对于我国的人均收入水平，目前的房价对于一般的居民家庭来说，确实显得难以承受。
　　1.2 地方债务巨大
　　1994年分税制改革改变了中央和地方政府间的财权和事权的划分格局。地方财政收入来源急剧减少，而事权却日渐繁重。中央政府拥有52%的财权，却只承担30%的事权，地方政府拥有48%的财权，却只承担70%的事权。财权与事权的不匹配是造成地方债务的重要原因。自分税制以来，地方财政支出一直高于财政收入，地方财政赤字也是逐年上升。2010年，地方财政收入（指一般预算收入）是40 613.04亿元，而当年的财政赤字达到了33 271.39亿元，占到了地方财政收入的81.9%。2011年，审计署针对全国地方性债务的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为107 174.91亿元，其中，政府负有偿责任的债务为67 109.51亿元，而当年地方财政收入总额只有40 613.04亿元。不仅债务规模巨大，从1997年以来，我国地方政府性债务余额同比增长速度十分惊人，如图1所示。
　　财权与事权的不匹配造成了因此，地方财政需要另外的稳定资金的注入。房产属于不动产，房产税属于地方税，对房产税的改革可以为地方财政创造新的收入。
　　2 政策评估
　　2.1 政策内容分析
　　从政策内容看，上海和重庆两市的政策的侧重点不一样，具有各自的特色。上海市的政策较为温和，没有将存量房纳入征税范围，减少了政策实施阶段的阻力，并且调控面广，税率较低，具有较强的可操作性，只需核实房屋面积，再根据价格确定征税的税率即可。上海的政策在满足了市民对普通商品住房的消费需求的同时又照顾了一部分市民对于房屋的改善需求，可以说是比较人性化的。不过上海市对首套不征税的做法会让无房族陷入要买就买大房的怪圈，另外，两地的政策都对外来打工者不利。重庆市的特点是开征高档房房产税，主要针对高端住房，以此来抑制高端住房奢侈品的消费和投机行为，对普通住房是完全开放的，目的是形成"低端有保障、中端有市场、高端有约束"的住房体系。其征税面没有上海的广泛，但是税率较高。不过高端住房的消费毕竟在于少数，重庆政策可能会让房地产商加大对普通住宅的建设，对广大民众来说没有什么实际的效力，对于本地人而言相当于没有任何限定。
　　总而言之，从政策内容本身来看，对于打压房价并没有多大的效力。上海市征收0.6%的税率对投机者来说并不算高，重庆市高档住房的消费者对征税额也不会很在意。造成房价上涨之一的投机因素依然存在。
　　2.2 政策效果分析
　　2.2.1 对房价的调控效果
　　从2011年房产税试点至今，已经将近三年，房价依然维持着上涨的势头，如图2所示。
　　图中，纵坐标表示新建住宅销售价格指数（上月=100）。
　　如图2可知，从2012年9月份起，两地的新建住宅销售价格已经开始上涨。2011年5月～2012年8月间，两地房价的涨幅有所缓和，房价比较平稳，可以认为房产税对两地的房价还是产生了一定的影响，有一定的调控作用，但是作用有限。而事实上，2011年以来，国务院对房地产市场的调控也没有中断：限购、提高首付、提高利率、收紧贷款等政策相继发挥作用，房产税改革对房价的作用很难被剥离出来。房地产的投资性主要来源于预期房价的上涨。房价的高增长速度坚定了消费者对房价上涨的预期，投资性需求依然健在，房价继续上涨成为必然。因此，房产税改革的推广还有待商榷。
　　2.2.2 对收入分配的影响
　　房产税改革的目的之一是调整收入分配。首先，需要界定何为收入分配公平的问题。税收的公平原则认为具有相等纳税能力者应该负担相等的税收，不同纳税能力者应负担不同的税收。上海市的政策对征税对象限定为增量房，对存量房不征税。这样就会在新购房者和旧购房者之间形成不公平，具有相等纳税能力者没有负担相等的税收。而且，在房价不断上涨的背景下，拥有购房能力的居民会选择将收入用于购房，那么旧购房者更有可能比新购房者拥有更强的购买力，其收入水平甚至高于新购房者，此征税政策还会拉大收入差距，与公平背道而驰，造成先富起来的人得利，后富起来的人增负的结果，不符合税收的公平原则。

上海和重庆两地的政策都将购房单价作为设定适用税率的标准，不符合"不同纳税能力应负担不同税收"的原则。购买同一单价的小户型和大户型的居民显然纳税能力不同，但是应承担的税率水平却是相同的，显然是不公平的。这样也可能造成买房者对大房的亲睐，不符合"引导住房消费"的政策目标。而且房产税的征税对象和税源是分离的。征税对象是政策规定的住房，而实际的税源却是个人所得。对于一个低收入者，如果通过继承或其他渠道获得了需要征税的房产，让他同高收入者承担相同的房产税额无疑是很困难的。另外，两地的政策都对本地居民和非本地居民作了差别化的对待，这是现行户籍制度下无法避免的，但是却对非本地居民很不公平。
　　其次，是收入分配中的效率问题。税收的效率原则包括税收的中性原则和节约便利原则。房产税改革会影响作为替代品的租房市场的价格，形成税收的替代效应，从而导致税收的超额负担的产生，影响资源配置的效率，不符合中性原则。
　　在试点的政策中，上海试点在征收住房房产税时，需要核实房屋面积和确定评估值来确定应纳税额，而根据重庆试点的政策，还需要统计各个区域的所有项目房源价格，计算均价才能计算出应纳税额，征收成本相对较高。
　　2.2.3 对税制的影响
　　税收是地方财政收入的主要来源之一。完善的税制结构应该是能够为政府提供稳定的财政收入，促进政府职能的实现。2011年地方财政一般预算收入是52 547.11亿元，其中，税收收入为41 106.74亿元，占地方一般预算收入的78.23%，其中作为地方主体税种的营业税占税收收入的比例为32.85%。由此可以发现，地方主体税种应该在地方税种税收收入中占主体地位。而根据上海市政府门户网站上的数据，2011年上海市的税收收入总额为6 828.7亿元，而改革后的房产税收入是22.1亿元，对地方财政收入的贡献微乎其微，完全没有成为主体税种的优势。
　　3 政策建议
　　本文认为，在当前的税收以及财政体制下，房产税试点改革政策是不合适的，因此，政策的建议不能仅仅从完善房产税这一单一的税种着手，而是应该从全局出发，全盘考虑和调整与房价和地方财政有关的政策。
　　①将土地出让金的改革与房产税改革同步实施。目前，土地出让金在房价构成中占有非常大的比重，是造成房价过高的原因之一。在不改革土地出让金制度的前提下进行房产税的改革不仅加重居民的负担，对于房价的限制作用也很难有效。对于这一点，我认为财政体制应该进行相应的改革，重新分配中央与地方的财权和事权，让土地财政退出历史舞台。在开征房产税为地方政府扩展财源的同时，也要重新界定政府的职能范围，严格审查财政支出项目，这样才能缓解地方债务的危机。另外，房产税的累进税率应该进行修正，以保证出于投资需求的投机者的房产税成本高于他们预期房价上涨的收益。除此之外，免税标准的设置应该与居民的收入水平和财产存量挂钩，以实现收入分配的功能；②完善房地产产权登记制度，并进行统一管理，实现信息化。房地产产权的明晰，有利于减少房产税在征收过程中的征收成本，也便于核算居民所拥有的房产价值，进而差别对待不同的产权所有者，便于实施差别化税率；③房产税的征收依据应该以房地产的市场评估价值为基础，通过市场和政府的双管齐下来控制房价的水平。因此，应该培养一批具有专业素质和道德素质的房地产估价人员，并且保证房地产估价师在估价过程中的独立地位；④房产税的改革应该与税制体制的改革同步。目前我国已经是全国税负最重的国家之一，如果在保持原有税制体制不变的情况下开征房产税，势必会加重我国居民的税收负担。因此，应该同步的调整其他税种，给居民减负。
　　由于土地的稀缺性和供应量的有限性，随着经济发展和收入水平的提高，房屋的内在品质和外在环境不断改善，房价的上涨是一个必然的结果。但是我们需要控制这个上涨的速度，让房价与其价值一致，与居民的收入水平同步。一个健康的房地产市场应该是在满足消费性需求的基础上再衍生出投资性需求。反观我国的房地产市场，有"鬼城"也有流离失所，有上千万的豪宅也有连廉租房都住不上的人，对房地产市场进行调控是必然的，但是调控手段却是见仁见智。虽然房地产改革制度有很多弊端，但是该政策的推广看来是势在必行的，希望政策在推广中能够有所改善，真正实现住有所居。