财政税收论文：浅析税源联动管理制度的法制化进路

 　[摘要]税源联动管理制度是税收实践不断试炼的产物，引领着税收征管方式由传统走向现代。税源联动管理制度有其独特的联动谱系，信息不对称和税收风险管理控制理论是税源联动管理制度的生成机理。然而，税源联动管理制度在应对税收征管困境、提升税收征管实践效应的同时，亦存在与税法精神理念疏离之缺憾，如何在税法精神理念的视域内探寻税源联动管理制度的法制化进路是我们当前需要深入探讨的问题。 
　　[关键词]税源联动管理制度；联动谱系；法制化进路 
　　　 
　　一、税源联动管理制度的内涵及生成机理 
　　 
　　(一)税源联动管理制度的基本内涵 
　　所谓税源联动管理制度，是指在各级部门之间、上下层级之间以及税源、税基管理的主要环节之间，整合职能配置，整合数据应用，建立起职责清晰、衔接顺畅、重点突出、良性互动的管理制度。税源联动管理制度有广义和狭义之分，广义的税源联动管理制度是指税务部门与非税务部门之间的税源联动管理制度；狭义的税源联动管理制度则是指税务部门系统内部的税源联动管理制度。从不同的角度，可以将税源联动管理制度分为不同的类型： 
　　首先，从联动主体的角度看，税源联动管理制度包括横向联动和纵向联动。税源管理的横向联动是指同级税务部门之间以及同级税务部门与非税务部门之间的税源联动管理关系。税源管理的横向联动应当细分为两个层级：第一个层级是指同级税务部门与非税务部门之间的横向联动。包括同级税务部门与工商管理部门、交通管理部门、建设规划部门、国土房管部门、金融部门、统计部门、审计部门以及与税源管理工作密切相关的同级非税务部门之间所建立的信息交换与共享制度；第二个层级是指同级税务部门之间的横向联动，主要是指国地联动，即同级国税局与地税局之间的税源联动管理关系。税源管理的横向联动与广义的税源联动管理有所不同，尽管两者都包含税务部门与非税务部门之间的联动管理关系，但是前者仅强调联动主体的同级性和横向性；后者则无此限制，同级和不同级的税务部门与非税务部门之间的税源联动都属于广义的税源联动管理。税源管理的纵向联动是指国税系统或地税系统内部上下级之间的联动管理关系。税源管理的纵向联动有"三级联动"和"四级联动"之分。"三级联动"主要是指市局、区县局、税收管理员上下联动汇聚纵轴的三位一体的管理制度。如济南、晋城等就实行"三级联动"管理制度。"四级联动"是指通过构建贯通四级的税收风险联动控管体系，实行省局、市局、区县局、税收管理员的"四级联动"管理制度。江苏省国税局就实行四位一体的税源联动管理制度。 
　　其次，从联动流程的角度看，税源联动管理制度是一种流程联动。流程导向将税源联动管理制度纳入税收征管流程中，实行程序化操作，在上下级之间、部门之间、征管业务流程的主要环节之间，形成一个循环往复的工作流程，推动税源管理分析、监控、评估、稽查四个环节的良性互动。在流程联动中各主要环节结成节点，每个环节在发挥其作用时，既能得到其它环节的呼应和有力支持，又能使自身的作用成果与其它环节共享。 
　　再次，从联动税种的角度看，税源联动管理制度还可以在关系密切的税种之间建立起税种联动制度。如房产税、契税与城镇土地使用税之间的联动制度，增值税与城市维护建设税之间以及增值税与所得税之间的税源联动管理制度等。 
　　最后，从联动地域的角度看，税源联动管理制度可以在不同区域之间建立起地域联动，这是一种更高级的税源联动管理制度。由于当前的税源联动管理制度还处于发展初期，各地的地域联动实践还尚未兴起。税源联动管理制度的地域联动能够突破区域之间的信息壁垒，应对税收实务中出现的"跨区县外出管理证明书问题"(或异地工程问题)，因此，建立税源管理的地域联动非常必要。随着税源管理的地域联动制度的成熟和完善，最终将形成一个全国"一体化"的税源联动管理制度，这是税源联动管理制度的最高形式。 
　　 
　　(二)税源联动管理制度的生成机理 
　　信息不对称是信息失灵的一种具体表现形式。现代信息经济学认为，信息不对称是指在经济活动中的某些参与人所掌握的信息与另一些参与人所拥有的信息在数量和质量上存在着差异。这一方面表现为信息优势主体往往利用自己的信息优势地位去损害劣势主体的利益，另一方面也表现为信息劣势主体不能通过获取及时有效的信息去维护自身的利益。税收征管中的信息不对称存在于多元主体之间，主要表现在三个方面：第一，纳税人和税务机关之间的信息不对称；第二，税务系统内部的信息不对称；第三，税务机关与其他有关部门之间的信息不对称。 
　　信息不对称作为一种"客观存在"，是税收征管实践中的"常态"，为征管过程中的税收风险提供了滋生的土壤。所谓风险，从经济学的角度讲，是指损害或损失发生的可能性。国际货币基金组织(IMF)的瑞典税务专家Blickman和Wittberg则宽泛地认为风险是任何可能影响一个组织达到它的目标的事情。信息不对称语境下的税收风险，从主体的角度讲，表现为税收征管中的纳税人以及征收人员的双重道德风险。按照传统的理性人假设，追求自身效用最大化的纳税人在决定是否诚实纳税时取决于其对预期逃税的"收益"与"成本"权衡的结果。在税务部门信息不充分的情形下，一方面，纳税人利用私有信息，可能存在伪造、隐瞒收入以逃税避税的道德风险；另一方面，当居于信息劣势的税收征管部门不能正确地通过信息甄别制度来判断选择高质量(诚实守信)的纳税人时，将出现类似"劣者驱逐良者"的"逆向选择"现象，即低质量(不诚实守信)的纳税人会越来越多，高质量(诚实守信)的纳税人会越来越少。对于税务系统内部上下级税务征收部门之间的信息不对称现象而言，税务征收人员可能存在的道德风险主要表现为以下两种行为：偷懒，税务征收人员为工作所付出的努力小于其已经得到的报酬；机会主义行为，主要反映在为了获得"权力租金"，往往采用"设租"、"寻租"等手段，通过征纳串通合谋个人效用，其努力的方向与上级税务管理部门背道而驰。

税收风险的存在是税收风险管理的逻辑前提。美国学者Williams和HEins将风险管理定义为通过对风险的识别、衡量和控制，以最小的成本使风险所致损失达到最低程度的管理方法。认为风险管理是处理纯粹风险和决定最佳管理方法的一套技术。综合以上观点，税收风险管理是指税务机关以风险管理理论为基础，利用数理统计技术和信息技术研究税收风险的发生规律，通过对税收风险的识别、衡量和控制，以最小的成本，使税收风险所致损失达到最低程度的最佳管理方法。税收风险管理作为一种积极、主动的管理，提供了税源控管的路径和方向，进而提升了税源管理的质量和效率。 
　　税源联动管理制度作为一种新型的税收征管方式，正好契合了信息不对称语境下税收风险管理和控制的需要，通过各税收主体之间的信息联动消解信息不对称的困境，从而有效提高税务部门对税收风险进行管理和控制的能力。在税收征管实践中，税源联动管理制度不应当是一种"非典型性"制度，而应当是 一项常态性的工作制度，通过纳入日常征管工作体系，使税收风险管理常规化、制度化，从而促进传统征管方式向现代化征管方式的嬗变。 
　　 
　　二、税源联动管理制度的法律缺陷 
　　 
　　(一)法律制度缺陷 
　　1　税源联动管理制度缺乏税收实体法依据。从税收实体法的角度讲，税源联动管理制度的执行依据具有很强的行政命令色彩。我国一直存在税法效力弱化和税收立法行政化的倾向，税收执法行为大量依据行政解释，直接导致了税法效力的削弱，税收法律关系也因此被扭曲。作为一种发端于税收实践中的税收程序制度，税源联动管理制度的税收行政化倾向则更为明显，其零散而杂乱的行政执行依据有违税收法治原则。从税源联动管理制度的缘起可以看出，无论是税源联动管理制度萌芽初期，还是其形成时期，都离不开各级政府和税务行政主管机关的大力推动；而政府和各级税务部门所出台的有关政策文件，是税源联动管理制度实践最主要的执行依据。这些执行依据具有以下特点：一是文件层级低，目前有关税源联动管理制度的最高层级的文件是国家税务总局的年度工作总结和工作要点；二是执行依据的零散性和杂乱性，主要表现在国税部门与地税部门没有统一行动，而是分别在自己的系统内部进行税源联动管理制度实践，而且即使在国税系统或地税系统内部也都是各自为政。各地税务部门的实施依据各不相同，其实践效果也大相径庭，从而不利于税收法制的统一与税收程序正义的实现。 
　　2　税源联动管理制度缺乏税收程序法依据。《税收征管法》是税收程序法，税源联动管理制度是一种税收程序性制度，理应在《税收征管法》中得到体现。然而现行《税收征管法》对税源联动管理制度明显缺乏其应有的指导作用。主要体现在以下方面： 
　　第一，现行《税收征管法》中税务机关管理的被动性和事后性与税源联动管理制度中税务机关管理的主动性和事前性之间存在矛盾。现行《税收征管法》以纳税人的主动性和税务管理机关的被动性为逻辑起点，忽视了纳税人的经济人本性，以纳税人均具有高度的纳税自觉性为前提，过分强调纳税人的主动性和自觉性，要求纳税人主动进行税务登记和纳税申报，并自觉进行账簿、凭证管理，如若出现相反的情形，则税务机关只能进行被动的事后救济--税务稽查。而税源联动管理制度则以税务机关的主动性和纳税人的相对被动性为前提，强调无论纳税人违反纳税申报和进行账簿、凭证管理与否，税务机关都可以预先进行税务信息的调查、收集与管理，因而这种管理更具有主动性和事前性。 
　　第二，税源联动管理制度的信息化管理没能在《税收征管法》中得到具体体现。税源联动管理制度是一种科学化、精细化和信息化的税收征管制度。税源联动管理机制的科学化体现在税源联动管理机制在风险识别--纳税评估--联动应对的过程中，运用数据模型等科学方法进行分析；税源联动管理机制的精细化则体现在税源联动管理机制建立了一套以联席会议为主导的、纵横交错的精细化管理体系；税源联动管理机制的信息化体现在税源联动管理机制的运行必须以信息平台为依托，整合数据资源，以进行一体化的数据管理。税源联动管理制度的科学化、精细化和信息化必然要求《税收征管法》对税源联动管理的信息化管理做出更加明确而具体的规定。然而现行《税收征管法》仅在第二十三条规定了税控装置的推广使用，由于《税收征管法》规定的原则性，加之我国经济发展的地缘差异，税务信息失灵的状况没有得到根本改变：一是税务信息呈静止状态，靠人工输入的税务登记信息资料往往在一段时间内未能及时变更；二是税务信息的非真实性，纳税人隐瞒经营成果、设立假账应付税务检查的现象时有发生；三是税务信息的滞后性，实施集中征收、重点稽查后，有的地方形成以查代管、管理缺位的状态，弱化了征前监控，使准确的税务信息呈现滞后性。 
　　第三，《税收征管法》中部门协调制度的法律规定不完善，导致税源联动管理中的"部门联动"在实践中缺乏可操作性。《税收征管法》第五条规定"地方各级人民政府应当依法加强本行政区域内税收征管工作的领导和协调，支持税务机关依法执行职务"，在我国依法行政尚不完善、权力寻租在某些地区还颇为盛行的情形下，该条规定无疑从法律上为政府对税收征管执法的不当干预提供了法律依据；对于税收征管中的部门协调问题，现行《税收征管法》第五条仅原则性地规定"各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务"，至于究竟有哪些部门，具体的支持协助义务是什么，《税收征管法》仅用两个条款对工商管理部门及银行等金融机构做出粗略规定，其他部门却没有含摄。此外，在"法律责任"一章中也没有对不履行支持协助义务的行为规定相应的法律责任。没有责任的约束无异于一纸空谈，法律规定的原则性和模糊性是税收实务中部门协调依靠"人情"而非"法律"的重要根源，部门协调制度的不完善在严重削弱税源联动管理制度的可操作性。 
　　第四，《税收征管法》对信息共享制度的规定过于原则，不利于税源联动管理制度中计算机辅助功能的有效发挥。《税收征管法》第六条规定国家有计划地利用现代信息技术建立信息共享制度，然而，计算机在税收征管中虽然普及但使用水平较低，大多数仅限于以电脑代替手工劳动，而其信息共享、管理监控、决策分析功能却远远没有发挥出来。税务软件开发各自为政，且层次低、投入高、浪费大，"以计算机网络为依托"的征管模式没有真正建立起来。