财政税收论文：浅谈基于DEA方法的我国税收征管效率研究

 [摘要]以DEA模型为基础，对2007年我国30个省(市、自治区)的税收征管效率进行测算。结果表明，我国税务机关目前的综合效率、技术效率均处于一个较低水平，仍有很大的提升空间。进一步的分析表明，经济发展水平的高低是决定征管效率的一个重要因素；现有技术手段的作用并没有得到充分发挥；税务人员数量过于庞大是造成征管效率低下的一个重要原因。 
　　[关键词]税收征管效率；技术效率；DEA模型 
　　　　 
　　一、引言 
　　 
　　近年来，我国税收收入一直保持高速增长态势，2008年我国税收收入达5.42万亿元。1994～2008年税收收入年均增长16.5％，这一增长比率远超过了同期GDP的增长率。一个值得探讨的问题是，在这一过程中税收征管效率发挥了怎样的作用?如何对各地税收征管的相对效率进行科学的评价?这些问题不仅具有重要的理论意义，而且对相关税收政策的制定具有重要的参考价值。 
　　税收征管效率是考核税收征管工作成效的一个重要方面，是征税过程本身的效率。它要求在其他条件不变的前提下，税务机关以尽可能低的投入，取得尽可能多的产出。在实践中，人们常用征管成本率、人均征收额、税收计划完成程度、税收收入增长率等指标来评价征管效率的高低。但是由于我国各地经济社会发展不平衡，仅仅依靠这些指标来评价征管效率无疑具有极大的不合理成分。近年来，研究者围绕征管效率进行了一些有益的探讨，研究主要集中在两个方面： 
　　 
　　(一)分析征管效率提高对税收收入增长的贡献 
　　研究者所使用的方法大体可以分为两类：一是采用参数方法对税收征管效率进行测算。王德祥、李建军(2009)以随机前沿函数为基础的研究发现，税收征管效率的提高是税收收入增长速度快于GDP增长的一个重要原因。杨得前(2008)基于1994～2005年间29个省份的面板数据对我国税收征管效率进行了定量测算，结果表明，在此期间税收征管效率对税收增收的贡献率为28.11％。这类方法基于生产函数理论，通过数据拟合求得模型中各参数，从而计算效率值。主要局限有：其一，设定的生产函数与实际的生产函数可能大相径庭，从而使最终得到的结果与实际存在较大差距；其二，数据拟合的结果或许不能通过显著性检验，从而使得参数方法无法使用。二是采用非参数方法对税收征管效率进行测算。非参数法是当前国际上效率测度研究领域的新方法，其优越性在于无需对生产函数的具体形式进行设定。孙静(2008)基于传统DEA方法对湖北省若干市的税收征管效率进行了测算。但在其研究中没有考虑税源质量这一重要因素对税收收入的影响。 
　　 
　　(二)对影响税收征管效率因素的探讨 
　　庄亚珍、陈洪(2004)、卢欢(2008)、嵇成刚、李小芳(2008)认为影响税收征管效率的因素主要有税制因素、经济社会环境、税务人员因素、征管技术水平等。 
　　本文则引入DEA模型对我国30个省(自治区、直辖市)2007年税收征管的相对效率进行评价。 
　　 
　　二、DEA模型及指标选取 
　　 
　　(一)DEA模型 
　　DEA方法又称数据包络分析法(Data Envelopment Analysis)，它是由著名运筹学家Charnes和Coopel等以相对效率为基础发展起来的一种效率评价方法。因其具有客观性、不用考虑量纲、分析结果具有明确的经济意义等优点，其应用领域不断扩大(吴育华等，2008)。 
　　传统的DEA方法主要有假定规模收益不变的C2R模型和假定规模收益可变的BCC模型，其基本思想如下：(二)指标选取 
　　征税过程的实质就是一个投入-产出过程，其投入主要包括税源数量、税源质量、税务机关投入的人力资本的数量、质量、物力及财力，其产出主要有税收收入、提供的纳税服务及税收宣传等。在本文中选取的投入指标有： 
　　1.第二、第三产业增加值。GDP指按市场价格计算的一个国家(或地区)所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果。从宏观角度来看，GDP是最大的税源，税收的实质是对GDP的部分分割。因此，GDP是代表广义税源的一个合适指标。但考虑到取消农业税后，第一产业基本不提供税收，因而在本文中用第二、第三产业增加值来表示税源数量。 
　　2.营业盈余占GDP的比重。税收收入的多少不仅和税源数量有关系，而且还受税源质量的影响。例如两个企业生产同样的产品，销售收入都是800万元，但这两个企业最终应缴的税金总额却不一样。营业盈余是指一个国家或地区的常住单位创造的增加值扣除劳动者报酬、生产税净额和固定资产折旧后的余额。它相当于企业的营业利润加上生产补贴，但要扣除从利润中开支的工资和福利等。因此，营业盈余占CDP的比重可以较好地反映一个国家或地区的经济效益水平。在本文中用其作为税源质量的代理变量，该比重越高，表示税源质量越好。 
　　3.税务人员数量。实施税法时由公共部门支付的行政费用，如税务机关在征税过程中投入的人力、支付的工资及福利、建造办公场所的费用及办公经费等，通常将这些成本称为管理成本。各地税务机关投入的人员数量直接影响到管理成本的高低，在本文中将税务人员的数量作为一个投入指标。 
　　4.大学及以上受教育程度人员的比重。征税是一个劳动密集型行业，其人员素质的高低直接关系到征管效率的高低，在同样的办税条件下，高素质的人员具有较高的办事效率。在本文中，用各地税务人员中大学及以上受教育程度人员所占比重作为人员素质的替代变量。 
　　考虑到各地税务机关的办公经费没有准确的统计数据，在本研究中没有将其列为投入指标。此外，税务机关的产出具有多个维度，他们要完成税收计划，要依法征税，应收尽收，要为纳税人提供优质服务，要进行税收宣传，应设法减少纳税人的遵从成本等等。但是税收收入以外的其他产出指标，在度量上存在极大的困难，因而在本文中仅将税收收入作为税务机关的产出指标。 
　　 
　　三、数据与实证 
　　 
　　本文使用2007年30个省(直辖市、自治区)的数据对其税收征管效率进行测算，其中税务部门征收的税收收入，税务机构人员数、教育程度数据源自《中国税务年鉴2008》；各地区第二、三产业增加值、营业盈余占GDP的比重源于《中国统计年鉴2008》。 

　以表1的数据为基础，用deap2.1软件测算这30个省(直辖市、自治区)的税收征管的综合效率、技术效率及规模效率。其中，综合效率反映被评价对象的产出水平保持不变时，如以处于效率前沿的考察单元为标准与实际所需要的投入比例；技术效率反映在给定投入的情况下被评价对象获取最大产出的能力；而规模效率则反映被评价对象是否在最合适的规模下进行经营。综合效率=技术效率×规模效率，结果如表2、表3所示。 
　　从表2可以看出，从整体上讲，我国各省(直辖市、自治区)的税收征管效率仍处于一个较低水平，除 上海市的综合效率为1外，其他地区的综合效率均小于1，全国综合效率的平均值为0.386，技术效率的平均值为0.827，税收征管效率还有很大提升空间。 
　　从表3可以看出，由于税收征管效率处在一个较低水平，相当一部分潜在的税源没有转化为现实的税收，其具体表现是在技术效率非有效的地区，均存在相当程度的第二、三产业增加值投入冗余。 
　　四、结论 
　　 
　　(一)经济发展水平对税收征管效率有重要影响 
　　经济决定税收，经济不仅决定了税源的数量与质量，而且还在相当程度上决定了税收征管效率的高低。综合效率较高的省份均为经济上较为发达省份，如上海、北京、广东、江苏，而综合效率低的省份多为经济欠发达省份。这是因为经济上发达的地区，税源数量较充足，税源质量较好，纳税能力较强，税务机关的人均征收额自然也较高；不仅如此，经济上较发达省份的税务机关有较多的资金用于信息化建设，这些都将极大地促进征管效率的提高。 
　　 
　　(二)现有技术的作用并没有得到充分发挥 
　　1994年以后，税务机关高度重视税收信息化建设，以金税工程为代表的税收信息管理系统显著提高了税务机关的信息化水平。然而在本文测算的30个省(直辖市、自治区)中，只有7个省份的税收征管处于效率前沿面，其他省份的技术效率均小于1，平均的技术效率为O.827。这说明现有技术的潜能并没有得到充分发挥。这其中一个重要原因可能是，相当一部分地方的税务机关过于片面地强调税收信息化的作用，而忽视了税务干部主观能动性与积极性的发挥，未能实现"人"与"机"的有效结合。因而要提高税收征管效率，必须在充分利用现代信息技术的同时，不断强化管理手段，做到专业化与信息化的有机结合。 
　　此外，税务人员数量过于庞大是造成征管效率低下的一个重要原因。我国目前约有80万名税务干部，而经济总量庞大得多的美国在同一时期仅有10万人从事税收征管工作(IRS，2008)。表3显示，在本文研究的30个省份中平均冗员为3 945人，这又一次有力地说明建立一个精简、高效的税务机构是实现税收征管效率进一步提高的一个重要前提和基础。