财政税收论文：浅析发达国家环境税实施中出现的问题及启示

 [摘要]目前，我国开征环境税的呼声日益高涨。因此，研究发达国家较为成熟的环境税体系以及实施经验就显得十分重要。借鉴发达国家目前征收的环境税类型、环境税实施中的经验，我国开征环境税时应注意：建立环境税收专款专用制度；提高环境税的透明度；实行中性收入税改；合理确定环境税征收范围和税率。 
　　[关键词]环境税；专款专用制度；透明度 
　　　 
　　一、环境税的定义 
　　 
　　(一)环境税的提出 
　　将税收应用于环境政策的基本原理是环境的外部性--生产和消费过程对环境产生的负面影响并没有列入相应成本中。通过对产生环境负面影响的活动征税或收费，可以将其外部性成本部分或全部内部化。越来越多的证据表明，对人类健康、建筑和生态系统产生的负面影响带来的环境外部性变得越来越严重。有研究显示，温室气体排放带来的人为气候变化被认为是"世界上前所未有的、最大的市场失灵"，如不采取相应的缓解行动，将会给全球GDP带来5％～20％的损失。针对污染物排放或者相应活动的税收可以将环境的外部性内部化。 
　　环境税(确切地说与环境有关的税收)被经合组织、国际能源机构和欧盟定义为，任何与环境有关，强制且无偿的税，其税基包括能源产品、机动车辆、废弃物，以及可计量或估算的排放物和自然资源等。 
　　目前，环境税没有统一的定义，可以将其特点归纳为以下几点：(1)环境税将环境成本纳入产品、服务及其活动价格中，其结果是，激励生产者和消费者改变原有易造成环境污染的生产模式和消费模式，从而改善我们的环境质量。(2)由于每个生产者接受相同的激励，最终使提高环境质量的边际成本相同，从而以最低的社会成本达到环境质量的改善。(3)与传统环境管制不同，环境税更具有持续性，并不会因为达到了相应的环境管制标准而停止。(4)环境税可以刺激生产者不断创新，如研究新产品、改进生产工艺，以减轻税负。作为增强竞争力的关键因素，创新所引导的"生态现代化"可以同时带来经济效益和环境效益。(5)环境税增加了税收的总收入，这些收入可用于减少其他税收或纠正目前不良的分配效应等。 
　　 
　　(二)环境税与环境法律及相关规定 
　　环境规定及环境标准可以确定排放水平，是政府应对气候变化问题的主要措施之一，但是其效果主要由它们是否被严格实施决定。印度、卢旺达、不丹和孟加拉国都通过实施法律禁止塑料袋的使用。在印度，环保主义者提出仅在首都新德里每天使用的塑料袋多达1000万个。因此某些地区，任何使用塑料袋的人将面临有期徒刑7年或者不高于100000卢比(大约2000美元)的罚款，制造塑料袋的单位将被关闭。在德国，2006年《生物燃料配额法》规定所有矿物柴油和汽油必须添加生物燃料。显然，法律和规定的实施在控制排放及减少废弃物方面是有效的，但是我们也应该注意，与环境税相比，它们的实施成本比较高，而且政府还必须考虑到国际贸易和市场竞争。 
　　 
　　二、目前发达国家开征的环境税类型 
　　 
　　大多数发达国家征收的环境税可以分为三类：能源或电力税、废弃物处置税以及交通税。 
　　 
　　(一)能源或电力税 
　　一些国家通过征收电力或能源消费税，以达到减少高碳能源的消费。除此之外，许多国家，例如瑞典和芬兰，对使用可持续或可再生资源(如风能、太阳能)给予补贴或免税。中国征收能源消费税，并且对减少能源消费以及推动可持续性发展的企业提供企业所得税免税。美国和日本也正在努力加大对可再生能源的投资，美国奥巴马提出经济刺激方案，通过颁布税收抵免政策以扩大风能、太阳能、生物能以及其他可再生能源技术的使用；日本对节能的项目和服务取消相关关税。加拿大一些省份，如魁北克，对能源生产者(如采矿企业)和能源消费者引入碳税，并将其收入用于对可再生能源的投资。同样，哥伦比亚，对所有企业和购买或使用化石燃料的个人征收"中性收入"碳税，将其收入用于对个人和企业的减税，弥补个人和企业所得税的减少。 
　　大多数情况下，能源和电力税收的实施在某种程度上限制了化石燃料的消费。然而，到目前为止，似乎税收不够高，并没有起到足够的激励作用。此外，一些国家，包括德国，还提供退还由能源密集型企业缴纳的能源税，特别是对制造业部门，以防止税收带来的对经济的消极影响，这似乎减轻了环境税应有的压力。 
　　 
　　(二)废弃物处置税 
　　许多国家还征收废弃物处置税，特别是对那些对环境有害的废弃物。我国对家庭和商业垃圾征税，并对废水处理单独征税；同时，对于节约用水和减少用水量的企业提供企业所得税减免税。瑞典对住宅和商业废弃物征税，从而减少了废弃物填埋量，增加了回收。芬兰扩大了对饮料容器征税的范围，包括瓶、罐和塑料容器，可以重复利用的容器可以免税，从而减少了不可循环使用废弃物的产生量。在挪威，对含有氟的产品征收特别税，从而使得不含有害物质的冰箱销售量大幅提高，最终使其生命周期结束时比较容易处理。 
　　加拿大的安大略和魁北克通过税收将废弃物处置成本从当地政府转移至企业。如果企业将含包装废弃物或有害产品引入市场，将会被征税，每年在各省这些税收增加量超过1亿加元。并且通过绿色供应链促使企业更加关注减少企业环境影响的方法，以及"环境税"足迹。与能源消费税相比，废弃物税更能有效地减少有害产品的使用。 

(三)交通税 
　　另一个能在各国政府保持一致性的关键领域是针对高污染车辆的税收。德国和芬兰是典型的例子，它们引入直接根据排放水平计算的税收。同样，一些国家，如瑞典，对于采用对环境危害较小的燃料给予降低税率。日本已取消了对生物燃料征税，以及对低排放车辆减税，从而导致低排放量和混合动力车被认为是一个身份象征，而且变得越来越流行。在挪威，降低了柴油燃油税税率，同时降低使用柴油车辆排放税，最终使柴油汽车销售量和使用量显著增加，同时汽油汽车相应减少。挪威也引入了对船舶、锅炉、汽轮机等氮氧化物排放的特别税，这种税收的引入起到了通过改变航线达到减少二氧化氮排放量的作用，但同时也降低了停靠挪威港口的船只数量。这个例子表明，如果要通过税收改变行为以及减少温室气体排放，需要认真地设计以及执行税收，从而确保得到期望的行为改变，并且规避不良的经济后果。丹麦被认为是在税收体系中成功引入环境税的领导者之一。2007年，丹麦由多种环境税产生的收入增加为82bn丹麦克朗，占丹麦GDP的4.5％。因此在丹麦，企业和消费者更关注环境。 
　　 
　　三、发达国家环境税实施中的问题 
　　 
　　发达国家环境税实施过程中也产生了一些难于解决的问题，主要问题有： 
　　 
　　(一)公众的负面反应 
　　现实中，环境税并不像想象的那样受欢迎，人们往往比其他税更不喜欢环境税，甚至认为环境税是政府采取的一种非法收入来源。以下是几种可能原因：(1)能源税影响高消费形式(如驾车、飞行)。(2)能源税被认为是"隐形"税。多数企业对自己的环境税账单并不了解，主要原因就是环境税缺乏透明度，没

有相关规定要求环境税被单独披露。例如，在英国，电力供应部门不必出示气候变化税(Climate Change Levy，CCL)的主要内容，也没有人在乎汽油收据中有多少燃料税。(3)能源税与其他税不同，是不与支付能力相对应的。(4)环境税主要目的是改变原有的破坏环境的行为方式，不是增加税收收入，对于产生的相应税收收入应该用于继续促进人们改变原有行为方式。此外，环境税作为绿色税制改革的一部分，人们在一定程度上不相信政府能以财政中性的方式实施环境税，将环境税定义为"隐形"税更是加剧了这种不信任。 
(二)对竞争力的影响 
 
20世纪90年代欧盟未能引入碳税，之后欧盟引入了排污权交易计划(Errs)，排污许可证可以被拍卖。与环境税相同，排污权交易也可以最低的成本减少污染物排放。本文不对排污权交易做过多的分析。但值得注意的是，虽然排污权交易与环境税不是相互排斥的，但它们之间的相互影响会使得问题变得复杂化。因此在共同实施环境税和排污权交易时，一些细节问题值得仔细考量。 
(四)分配效应 
 
 
 
通常来看，由于环境形势严峻，所以政府取得的环境税收收入应当投入到环境治理当中，否则这个税种可能成为批评政府的靶子，被指责为政府借机从民间敛财。然而环境税收入和环境治理支出之间并没有必然的数量联系，简单地把环境税收入与环境治理支出相对应，可能会造成资源的闲置。但是，我国环境税制度的建立刚刚起步，为了确保环境税能够顺利实施，应该坚持"专款专用"原则，以获得民众信任。另外，"专款专用"保证环境税收入成为稳定的环境保护和污染治理资金来源，是解决我国环保投资不足问题的主要出路。发达国家实现环境税专款专用的成功案例不少。例如，在加拿大的魁北克，对能源生产者(如采矿企业)和能源消费者征收碳税，并将其收入专用于对可再生能源的投资；荷兰环境税大都是专门目的税，其税收收入作为专用基金，专款专用，全部用于环境保护开支。 
(二)提高环境税的透明度 
借鉴各发达国家实施环境税过程中遇到的这些问题，我国在实施环境税时，要保证环境税的透明度，并且通过加大对环境税的宣传，促进企业及普通市民对环境税的了解，增强全社会自觉纳税以及保护环境的意识。 
(三)实行中性收入税改 
 
设计环境税的关键是环境税征收范围及税率的确定。通过前面的分析可知，目前正在实施的环境税类型主要有能源或电力税、废弃物处置税和交通税。结合我国目前的情况，可以从以下三个方面征收环境税：建立在污染排放量基础上的污染排放税；对一些有潜在污染的产品或者一次性消费的资源产品征收生态保护税；对一些自然资源产品，如矿产资源开发带来的资源破坏征税以作生态补偿。另外，环境税的设立应与众多企业的税收负担直接联系在一起。究竟是多高的税率既能实现治理污染的目标，又不会伤害到诸多微观企业自身发展的积极性?有学者提出"税率的设计应按照排放的应税污染物的污染程度来确定。对于浓度不同的应税污染物，应按照浓度的高低来规定税率。税率的类型总体上应以累进税率为主，体现税收差别"。这种观点有一定参考价值。我们认为，在遵循财政中性原则下，确定环境税税率时，应给企业一定的压力，以起到足够的激励约束作用。