财政税收论文：低碳经济的理论基础与税收政策研究

 　摘要：低碳经济是经济发展的碳排放量、生态环境代价及社会经济成本最低的经济，是以改善地球生态系统自我调节能力为目标的可持续发展的新经济形态。近年来，由温室气体排放所引起的地球变暖问题已成为国际社会关注的焦点，低碳经济是应对全球变暖的最佳经济模式。鉴于此，从低碳经济的内涵与特征入手，剖析现行国内外碳排放的税收政策与规制，并提出确保税收新政落实到位、适时开征碳税等政策建议。 
　　关键词：低碳经济；激励理论；庇古税；碳税
　　中图分类号：F205；F812.42 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０10）35－０100－03 
　　 
　　一、低碳经济的理论基础 
　　（一）福利经济学理论 
　　从理论上讲，在资源环境领域存在着严重的"市场失灵（Market failure）"。具体表现为两方面：一方面，环境资源属于共有资源，会产生"公共地悲剧（Tragedy of the commons）"；另一方面，环境污染的负外部性（即厂商的私人成本小于社会成本）与环境保护的正外部性（属于公益事业）。而经济主体出于追求个人利益的需求，不愿意主动为其付费，都想成为"免费搭车者（Free Riders）"，这就使政府介入资源环境领域成为必然。而税收作为市场经济下最主要的经济杠杆之一，对负外部性问题有最直接、有效的调节作用。英国经济学家阿瑟·庇古（Pigou，1920）在其《福利经济学》（Welfare economics）中建议，应当根据污染造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本与社会成本之间的差距，使二者达到平衡，这种税也被称为"庇古税（Pigouivaintax）"。 
　　（二）可持续发展理论 
　　发展是人类社会不断进步的永恒主题。可持续发展有着非常丰富的内涵，其基本特点是需要、限制和公平，具体包括经济、社会、资源、环境和全球五个方面的可持续发展。人类正处于从工业文明走向现代新文明的发展阶段，可持续发展思想在环境与发展理念的不断更新中逐步形成。"可持续性"最初应用于林业和渔业，指的是保持林业和渔业资源延续不断的一种管理战略。1962年，美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊（Rachel Karson）发表的《寂静的春天》初步揭示了污染对生态系统的影响。1972年，罗马俱乐部（The Club of Rome）提交的《增长的极限》所阐述的"合理的、持久的均衡发展"，为孕育可持续发展的思想萌芽提供了土壤。1972年，联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》正式吹响了人类共同向环境问题挑战的进军号。1987年世界环境与发展委员会（WCED）提交的《我们共同的未来》实现了人类有关环境与发展思想的重要飞跃。自联合国环境与发展大会（UNCED）通过《里约环境与发展宣言》（又名《地球宪章》）和《21世纪议程》两个纲领性文件，以及各国政府代表签署了联合国《气候变化框架公约》等国际文件及有关国际公约以后，可持续发展得到世界最广泛和最高级别的政治承诺。 
　　（三）激励理论 
　　在经济发展的过程中，劳动分工与交易的出现带来了激励问题。激励理论是行为科学中用于处理需要、动机、目标和行为四者之间关系的核心理论，是业绩评价理论的重要依据。行为科学认为，人的动机来自需要，由需要确定人们的行为目标，激励则作用于人内心活动，激发、驱动和强化人的行为。从政府角度讲，政府以游戏规则制定者和执行者的身份，依据所掌握的政策性资源和财力资源，激励低碳经济发展。目前，我国基本上是采取财政拨款、投融资、税式支出、产权交易等常规政策激励低碳经济发展。例如，2007年我国中央财政安排235亿元，2008年增加到418亿元用于支持节能减排，2009年推动节能减排支出567.47亿元。目前，在农村实行的"以奖促治" 政策带动了农村环保工作的广泛开展。2009年中央财政设立农村环保专项资金，投入15亿元，支持2 160多个村开展环境综合整治和生态示范建设，带动地方投资达25亿元，直接受益农民达1 300万人。在增值税、消费税、企业所得税、资源税和出口退税方面进一步明确促进推行节能减排的措施。 
　　（四）产业结构优化理论 
　　目前，世界经济还处于后金融危机时期，以低碳产业、清洁能源、环保产业等为代表的新兴产业却在我国显现出强劲的增长态势，在其迅速成长的背后是中国政府坚定不移地推进节能减排，走可持续发展道路的决心。2009年，国家通过出台多项财税和金融措施，在危机中找寻到新的经济增长点，带动中国经济结构优化调整。如国家财税部门提高成品油消费税税率，取消了公路养路费等六项收费；财政部等四部委联合开展节能与新能源汽车示范推广试点，补贴消费者，鼓励企业生产、研发节能与新能源汽车，不断加大对光电建筑应用示范工程的资金补助。全国财政新能源与节能减排工作会议上提出，中国将把应对国际金融危机与建立中长期新兴产业发展机制结合起来，着力支持新能源与节能环保产业发展，培育新的经济增长点。2009年12月召开的中央经济工作会议指出：2010年经济工作将重点在"促进发展方式转变上下工夫"，强调要"发展战略性新兴产业，推进产业结构调整"，在培育新经济增长点的同时，将坚决管住产能过剩行业新上项目，开展低碳经济试点，努力控制温室气体排放。 
　　二、我国现行低碳税（费）政策简析 
　　（一）低碳税收政策 
　　我国现行有利于可持续发展的税收政策主要体现在以下三个方面： 
　　1.鼓励和支持环保设备（产品）、投资的税收政策。其具体内容包括：一是企业技术改造项目使用《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（2007修订版）中的国产设备，享受投资抵免企业所得税的优惠政策。二是企业使用《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》中的国产设备，经企业提出申请，报主管税务机关批准后，可实行加速折旧。三是对专门生产目录内设备（产品）的企业，在符合独立核算、能独立计算盈亏的条件下，其年度净收入在50万元以下的，暂免征收企业所得税。 
　　2.对节能、污染防治、环保技术转让的税收政策。主要内容包括：一是通过流转税规制设计引导，包括消费税（成品油、小汽车、摩托车、游艇、汽车轮胎、汽油、柴油等，含铅汽油1.4元/升，无铅汽油、石脑油、溶剂油、润滑油1元/升，柴油、燃料油和航空煤油0.8元/升；低污染排放小轿车、越野车和小客车减征30%的消费税）、增值税（对煤矸石、粉煤灰等废渣生产建材产品，免征增值税；对油母页岩炼油、垃圾发电实行增值税即征即退）、资源税（原油14~30元，天然气7~15元，煤炭0.3~8元），环境效果并不明显。二是所得税政策，如利用"三废"为主要原料进行生产，减免企业所得税。凡经国家环保总局通过招标确定需要淘汰消耗臭氧物质生产线企业取得的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（1991年6月14日，中国正式加入修正后的《议定书》）多边基金的赠款免征企业所得税，对中国清洁发展机制基金取得的指定收入免征企业所得税。企业所得税纳税人向中国绿化基金会、中华环境保护基金会的捐赠，可按税收规定的比例在所得税前扣除；对"中华环境奖"获奖者和提名奖获得者所得奖金，免征个人所得税。对外商提供节约能源和防治污染方面的专有技术，如技术先进、条件优惠，其收取的特许权使用费免征所得税。 
　　3.支持环保事业的税收政策。具体包括：一是由国家财政部门拨付事业经费的环保部门自用的房产、土地、车船，免征房产税、土地使用税和车船使用税。二是环保部门使用的各种洒水车、垃圾车船，免征车船使用税。

　（二）现行排污收费政策 
　　我国早在1978年就提出实行排放污染物收费制度。目前，我国征收的排污费主要包括废气排污费、固体废物及危险废物排污费和噪声超标排污费和污水排污费四大项。对机动车、飞机、船舶等流动污染暂不征收排污费、噪声超标排污费。排污费的计算简单地说有两种方式：废气排污费和污水排污费根据排放污的浓度、数量折算成标准"污染当量"，并按实际排放的污染当量定额征收。固体废物及危险废物排污费则直接按污染物排放量征收。
　　（三）涉碳税费政策的缺陷 
　　近年来，我国采取了"奖限结合"、"以奖促治"等措施，形成了鼓励保护环境、限制污染的鲜明政策导向。但现行的涉碳税费政策还存在诸多欠缺，主要表现在： 
　　1.税种的针对性不强。与国外相比，我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种。此类税种在环境税制中应处于主体地位，它的缺位既限制了税收对污染环境、破坏生态行为的调控力度，也难以形成专门用于促进低碳经济发展的税收来源。 
　　2.排污收费制度存在自身不足。如未涉及所有污染环境行为、征收额度过低、缺少激励机制、随意性过大等。由于立法层次低、权威性差，环保部门在征收工作中有法不依，执法不严的现象普遍存在。 
　　3.现行税费政策调节力度不够。一是资源税、消费税、车船使用税等相关条款各自独立、互不衔接，难以形成合力。二是征收范围过窄、税额设置不合理。三是许多危害环境的消费品如一次性包装物、杀虫剂等制品并未纳入征收范围。 
　　4.现行税费政策缺乏灵活性。现行税种的税收优惠措施形式比较单一，仅限于减税和免税，受益面比较窄，缺乏针对性和灵活性，而国际上通行的加速折旧、再投资退税、延期纳税等行之有效的税收优惠方式应用不多。 
　　三、国外低碳的税收政策与经验借鉴 
　　西方国家从20世纪80年代开始征收排污税、能源税、二氧化碳税、二氧化硫税有针对性的税种等，据统计，目前OECD成员国与环境有关的税收收入己经占到总税收收入的3.8%~11.2%，占到GDP的1%~4.5%。尽管各国开征的具体税种不尽相同，但从性质分析，大体分为以下几类。 
　　（一）对废气课税 
　　废气税是对向大气中排放废气的单位和个人征收的一种税。主要包括二氧化硫税、二氧化碳税和氮氧化物税。 
　　1.二氧化硫税，也称硫税。二氧化硫（SO2）是造成酸雨的主要污染物，对人类危害很大。早在1972年美国就开征了二氧化硫税，美国税法规定，SO2浓度达到一级和二级标准的地区，每排放一磅硫分别课税15美分和10美分，以促使生产者安装污染控制设备，同时转向使用含硫量低的燃料。丹麦、法国、瑞典、挪威、芬兰等国在20世纪90年代也开征了此税。从征收内容看，有按SO2排放量征收的，也有按含硫量的不同直接对含硫能源产品征收的。 
　　2.二氧化碳税。CO2排放是引起全球升温的主要因素，CO2税是为控制CO2的排放而征收的一种环境税，CO2税的实际征收往往是对煤、石油、天然气等燃料按含碳量设计税率征收，而不是直接对CO2的排放征收。CO2税最早于1990年由芬兰开征，其计税依据为CO2的排放量及浓度。目前欧盟也引入了该税（全称为碳能源税，简称碳税），这也是欧盟层次上唯一的一个环境税种。这种碳税的主要目的是通过鼓励减少使用矿物燃料，尤其是含碳量高的燃料，从而减少CO2的排放。 
　　3.氮氧化物税（NOx）。亦称氮税，是对氮氧化物的排放征收的污染税。目前法国、瑞典、意大利等国都按排放量征收此税。 
　　（二）增设优惠措施 
　　在促进低碳经济发展的众多政策中，税收政策仍是发达国家最为依赖的手段。根据政策所要达到效果的不同，发达国家低碳税收政策可分为两大类：一是促进低碳经济发展的税收政策，如旨在鼓励市场主体进行能效投资、节能技术研发、新能源投资的税收减免等；二是抑制高碳生产、消费行为的税收政策，如旨在提高能源使用成本，鼓励节能降耗，控制温室气体排放的能源税、碳税等。在税收优惠方面主要有：一是鼓励企业增加对有利于环境保护的研究开发费用，给予税收抵免、直接减免等优惠，如美国。二是对企业购置或制造用于防治污染或废物处理的设备给予加速折旧，如德国、日本。三是鼓励企业进行废弃物再利用，给予税收抵免、减免税等优惠，如芬兰、美国。四是鼓励增加对环保、节能的投资，给予税收抵免、减免税等优惠，如荷兰、美国、荷兰、德国都规定了环境税税收减免项目和环境税返返还项目。 
　　（三）几点启示 
　　发达国家在促进经济低碳化发展过程中重视与运用碳税或能源税，并秉持税收"中性"原则。一是设立专门税种。以碳税为例，自从1990年芬兰在全球率先开征碳税以来，丹麦、挪威、瑞典、意大利、瑞士、荷兰、德国以及英国、日本等相继开征了碳税或类似的税种（气候变化税、生态税、环境税或能源税等）。二是税收专款专用。对大多数发达国家而言，征收碳税或能源税的主要目的是为了提高能效，降低能耗，因此在使用上一般都具有定向性或专款专用的性质。三是税制调整绿色化。为了促进经济的低碳化，从20世纪90年代开始，西方发达国家普遍实施了税制的"绿色化"改革，目的是使税制从整体上不仅有利于经济的发展，也有利于资源、环境的保护，如丹麦、芬兰、法国的环境税制保证了环保的支出需要。 
　　四、促进低碳经济发展的税收政策建议 
　　（一）确保税收新政落实到位 
　　2009年5月，环境保护部发布《"高污染、高环境风险"产品名录（2009年）》（简称"'双高'产品名录"），含290余种产品。财政部和商务部根据名录调整了出口退税政策、加工贸易政策，对遏制这些产品出口、减轻环境压力起到了重要作用。如为抑制"两高一资"（高耗能、高污染、资源性）产品出口，从2007年4月至2008年6月，我国先后4次调整出口退税政策，主要是取消"两高一资"产品的出口退税，降低容易引起贸易摩擦、附加值较低产品的出口退税率，有利于减少贸易顺差，优化出口产品结构。同时，国家安监总局和银监会专门转发"双高"产品名录，进一步夯实了低碳经济政策的基础。"双高"产品名录要及时更新，各相关职能部门要确保政策落实到位。同时，进一步落实结构性减税政策。如对符合条件的环境保护、节能项目所得，可免征、减征企业所得税；企业购置并实际使用符合条件的环保、节能、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的40%可以从企业当年的应纳税额中抵免等。 
　　（二）可以考虑对碳排放课税 
　　碳税是目前专家研究的热门话题，通俗地讲，即根据能源含碳密度征税，碳密度高的税率高，碳密度低的税率低，从生产和消费环节，提倡使用低碳能源和减少能源使用，通过成本制约引领低碳经济发展。如对煤炭、天然气、成品油等化石燃料燃烧向自然环境中直接排放CO2的单位和个人课税，根据煤炭、天然气和成品油的消耗量征收，每吨CO2排放征税5-10元，①制定合理的税收减免与返还机制，等等。