财政税收论文：试论对我国税收管理改革历史阶段的划分—兼论税收改革深化的战略分析

     论文 关键词：税收管理改革 税收战略管理 税收管理改革 历史  税收竞争 以纳税人为本 
　　论文摘要：我国的税收管理改革历史可分为起步阶段、停滞阶段、恢复阶段和深化阶段四个阶段，从税收战略管理的以税收资源为本、以税收竞争为本和以纳税人为本的三种思维模式来分析这四个阶段，可以得出一个基本结论，即税务管理矛盾决定税收管理改革。 
　　税收战略管理是为实现税收战略目标，合理配置和使用有限的税收资源，通过国内外税收竞争和以纳税人为本，使管理工作无限接近理想工作效能，将税收职能发挥到最佳的管理状态。从我国实际出发，我国的税收管理改革需要税收战略管理的实践应用。本文试将我国的税收管理改革历史分为四个阶段，运用税收战略管理的以税收资源为本、以税收竞争为本和以纳税人为本的三种思维模式，对改革深化阶段进行战略分析，从而为我国税收战略管理提供经验借鉴。 
　　一、我国税收管理改革的四个阶段 
    1新 中国 成立初期及"一五"时期，可视为我国税收管理改革的起步阶段。这一阶段，提出了"保障需要、简化税制、区别对待、合理负担"的税收原则。根据这一原则，我国在这一时期实行了高度集中的财税管理体制，建立和完善了一套多税种、多次征收的新的复税制，逐步建立起了新中国的税收征管制度，拉开了我国税收管理改革的序幕。逐步建立起了各级税务机构，在全国设六级税务机关，中央财政部税务局、大区税务管理局、省、盟、直辖市税务局、专区省辖市税务局、县市镇税务局和税务所，为新中国税收征管工作的顺利开展做好了组织上的准备。 
    应当说，我国建国初期税收管理改革是积极而有效的。从税收战略管理的角度分析，我国当时的管理阶层充分运用了以税收资源为本的税收战略管理思维，而对以税收竞争为本和以纳税人为本的税收战略管理思维关注相对较少。 
　　2.从1958年开始到1978年的2:0年间，我国的税收管理改革进人了停滞阶段。这一时期，非税论的管理工作被人为地弱化，税制被一味地简单化。从1958年的试行工商统一到1973年时，我国工商税制只对国营 企业 征收一种税，对集体企业征收工商税和工商所得税，简化税制的结果是税种越来越少、征收办法愈来愈粗、税收的作用愈来愈小。1975年和1978年两次宪法修改中，都取消了关于公民有纳税义务的条款。税务机构被大量撤并，很多税务机关名存实亡。税收制度与税务机构遭到严重破坏的后果就是偷逃税的现象比比皆是，有税无人收的情况更是屡见不鲜。与此相应，地方政府肆意干涉税收管理工作的行为也是非常普遍，为今天我国的税收管理改革埋下了祸根。从税收战略管理的角度分析，这一阶段的税收管理改革是可以予以否定的。 
    3.从十一届三中全会到1993年，我国的税收管理改革翻开了新的一页，进人了恢复阶段。这一阶段，《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》等 法律 法规及条文出台，将我国的税收征管工作有力地推上了法制化的轨道。税制建设也得到加强，从根本上改变了我国单一税制的局面，逐步建立起多环节、多层次征收的复合税制体系。从1978年开始，我国就逐步恢复了税务机关的人员编制，各级税务机关陆续得到恢复，征管队伍不断得到充实。税收征管制度也不断健全，各级税务机关在税务机关内部形成了较为严密的管理制约机制。1991)年，国家决定正式在全国推广相互制约、相互协调的"征管查"三分离的税收征管模式，并开始进行纳税人主动申报纳税和税务代理的试点工作，把我国的税收管理工作推向了一个新的 发展 阶段。 

4.1994年是我国财税体制改革具有里程碑意义的一年，也是税收管理改革深化的开始。这一年，税制与管理制度都进行了重大改革，我国现行的各项税收制度都是在此基础上 发展而来的，从税制方面看，建立了以增值税为主体，消费税和营业税为补充的新的流转税制格局;统一内资 企业 所得税，进一步规范了国家与企业的利润分配关系;统一个人所得的课税制度，增强了个人所得税在调节个人收人分配方面的作用;开征和完善了土地增值税和资源税等税种等等。从税收征管模式上看，在"征管查"三分离的基础上，1994年底国家税务总局决定在全国推广"申报、代理、稽查"的税收征管模式。1995年又在全国推广"以纳税申报和优化服务为基础，以 计算 机 网络为依托，集中征收、重点稽查"的税收征管模式。从税收 法律 法规来看，实体法不断得到完善，程序法也在2001年4月28日进行了修订。在税收管理体制方面，适应分税制的财政管理体制的要求，在初步划分中央与寺方政府的事权范围的基础上，将全部税种划分为中央税、地方税以及中央地方共享税，并且将原来一套税务机构分设为国家税务局和地方税务局两套机构。在税收管理手段方面，各级税务机关相继配备了大量且档次较高的计算机设备，地区性的征管局域网也初具规模，金税工程也于2001年中期全成试运行。 
　　二、对税收管理改革深化阶段的战略分析 
    与税收管理改革的起步阶段一样，税收改革深化时期的税收管理改革是比较成功的。但由于忽视了对某些税收矛盾的有效解决，以及解决矛盾的方式不甚妥当，使得改革后我国的税收管理领域仍然遗留了不少矛盾和问题，如征管改革的片面性、局部性等向题仍相当严重。因此，这一阶段可看作是税收战略管理思想的初始阶段，也是税收战略管理思想在下一步改革中全面运用的准备阶段。 
    首先，按照以税收资源为本的战略思维来审视，这一时期，税收资源中的"税制"在这一阶段得到了深化，提出了分税制，非常有效地解决了征税人与征税人之间、统一领导和层级管理之间等方面的矛盾。同时，税收法律法规进一步建立健全，为税收工作的开展提供了法律保障。另外，税收信息化建设的进程不断加大，配置了大量的计算机，实行网络化管理，大大提高了税收征管的质量和效率。但是，客观地讲，由于我国的分税制很不彻底，所以在运行中带来了一系列新的不良反应。另外，对于市场 经济 与计划税收之间的矛盾，也并没有因为建立和完善社会主义市场经济体制而得到应有的重视。政府对财力的迫切需求，冲淡了对解决这一矛盾的重要性和紧迫性，其弊端不言而喻。至于税收立法和税收执法之间的矛盾，税制的超前性与征管水平落后之间的矛盾，应该说政府已经认识到它们的存在，只是在解决的方式上，还没有找到较好的办法或是没有勇气大胆地实施。还有就是税法的级次较低，只有几部税收法律，大多是条例、规章、规范性文件，而且没有制定税收基本法。另外，计算机的运用水平不高，重配置轻使用的现象一定程度存在。 
    其次，按照以税收竞争为本的战略来审视，这一时期，以税收竞争为本的战略思维的亮点在于，一是税收征管模式在探索中不断优化;二是税收优惠得到较好使用;三是税务部门在与管理对象的竞争中，重视解决征纳双方之间的矛盾，逐渐从管理为主转向管理与服务并重。 
    再次，在与管理对象的竞争中，我国吸收了以人为本的理念，以纳税人为本的战略思维得到了很好体现。突出表现在:一是在税制的设计上更趋 科学 化、人性化，初步构建了"双主体"的税制结构。二是更加重视纳税服务工作。从国家来说，将纳税服务写人《税收征管理法》，作为税务机关的法定义务;从税务机关来说，为纳税人服务工作无论是在口号上还是在具体行动上，都得到了高度重视。但是，由于从人治到法治这个过程转换的完成需要一定时间，一些保护纳税人合法权益的法律法规在执法过程中还未能完全落实，在行动中体现较少。因此，构建二者之间的和谐关系还有很长的路要走。