财政税收论文：东道国税收激励政策的福利效应分析

 1．税收优惠政策抑制了产业结构的优化。普惠型、身份型是我国的外商投资税收优惠政策的主要特征，即对所有生产型外商投资 企业 不加区别地实行优惠税率、"二免三减半"等税收优惠政策。这种对外商投资企业不加区别的税收优惠政策使外资企业不必采用先进技术就获得了对内资企业的竞争优势，削弱了外资企业采用先进技术的动力，诱使大量的外资积淀于一般的生产、加工、消费性等行业，造成了这些行业的过度发展 ，相对地阻止了外资向高精尖产业的流动，形成了外商直接投资结构不合理的现象。根据商务部统计，截至2004年，外商对华直接投资的累计协议金额10966.09亿美元中，投入到第二产业的有7486.31亿美元，占比68.27%，其中投入到 工业 的FDI占比64.76%，并主要集中于劳动密集型的一般制造业和加工工业。第一产业，即农、林、牧、渔等行业的FDI额为213.07亿美元，占三次产业总额的1.94%，比重明显偏低；投向第三产业的FDI额占三次产业总额的比重为29.79%，但其中房地产业占比17.73%，属于基础产业的 交通 运输、仓储及邮电通讯业吸收的FDI额仅占2.39%，政府重点鼓励的科研、技术服务业吸收的FDI更少，只占0.47%。由此可见，税收优惠政策虽然引来了大量外资，带动了 经济 的增长，但是这种增长还停留在粗放型增长阶段，并没有通过吸引外资获得大量的先进技术或者实现产业结构的升级，所获得的先进技术也远未达到预期，间接获得的"技术溢出"也相当有限，因此出现了外资对 中国 技术进步作用"有产业而无技术"的现象。一些引资项目实际是向中国转移资源压力和环境污染压力。这样的引资和出口增长并没有带来 社会 福利的增长，反而增加了本已紧张的能源、原材料的消耗和环境负担，实际是可持续发展能力的流失。这就是为什么我们"繁荣而不富裕"的一个原因。

　　2．税收优惠政策造成税收收入的大量流失，减少了政府的财政收入，降低了政府公共服务的水平。有资料表明，1983-1992年仅"二免三减半"一项税收优惠政策，就使税基流失1500亿元，税款损失达500亿元之多。如果加上其他方面对外商投资企业和外国企业及个人的税收优惠，税基流失可能高达3000亿元左右，税款流失可能达到1000亿元，相当于国家一年全部财政收入的1/6（张秋华，1999）。另外，税收优惠还导致东道国财政收入的变相流失，最新资料显示，在华跨国公司利用非法手段避税，每年给我国造成的税收收入损失达300亿元以上，相当于2003年中央财政收入的1/30。 目前 ，我国60%以上的外资企业账面亏损，但却不断追加在我国的投资。调查显示，这些"常亏不倒户"主要是利用从获利年度起"二免三减半"的优惠条款，人为推迟获利年度，逃避纳税义务（丽霞，2004）。 
4．税收优惠政策造成外资对内资的挤出效应。由于外资进入的行业主要是那些竞争性行业或市场化程度较高的产业，在这些产业中，外资企业因享受税收优惠政策在国内市场获得竞争优势，挤出了相对具有更高效率的国内企业。目前，进入中国的FDI中大约有60%分布在产品过剩、生产能力闲置突出的消费品工业，投向重工业的外资只占40%（郭克莎，2000）。而且，内外资的投资方向大体相同，在产业构成上具有很大的相似性，其相关系数高达0.94（刘金钵、任荣明，2003）。因此两者之间不形成互补，甚至出现争夺同一投资领域的现象，加剧了外资的挤出效应。外资对内资的挤出效应促使一部分内资外逃，以"外资"的身份重新回流到国内，得以享受到税收优惠待遇，形成了许多假外资企业。王国林、杨海珍（2001）等人证实了我国资本外逃与外国直接投资之间的正相关关系，说明我国的资本外逃主要是由于内资和外资之间差别的政策待遇引起的。根据中国商务部的统计，维尔京、开曼、萨摩亚已分别成长为中国FDI第二、第七和第九大来源地。在这当中，假外资的比重应该是比较高的。至于全部的FDI中假外资的比重到底有多高，世界银行早在1992年就估计该比重已经达到25%；而许多专家学者则估计，到目前为止假外资的比重应该已超过33%（柴青山，2006）。有学者曾作过统计，我国对外资的"超国民待遇"每年造成大约143.22亿美元的资本外逃（谢清河，2004）。这种由于内外资企业差别性的税收优惠政策所引起的"过渡性资本外逃"一方面造成了国内企业与假外资企业的不公平竞争、大量的税收流失，给国家财政造成了巨大损失；另一方面，由于资金的跨国转移，需要付出额外的人力与财力，从而造成了无意义的产出损失与效率损失，造成国民财富的减少。

三、对我国外商投资税收优惠的政策建议 
　　 
　　1．尽快统一内外资 企业 税收优惠政策。给外资企业以国民待遇，为内外资企业创造公平竞争的市场环境。首先，在投资环境不断完善的条件下，统一内外资企业税收优惠政策不会对外商投资产生较大 影响 ，同时也有利于保护内资企业，增强其竞争力；其次，统一内外资企业税收优惠，以投资方向作为适用优惠标准，从根本上杜绝了假外资的产生，有利于规范我国的投资环境。 
　　2．重新确定税收优惠的目标。技术进步是一个国家 经济 发展 的主要动力，外商投资于高新技术产业可以给东道国带来成熟的技术，同时对国内产业的"溢出效应"、"关联效应"、"结构调整效应"将是不可估量的。因此，我国新的外商投资企业税收优惠政策的构建应从鼓励 科技 进步的方面来考虑，把优惠重点放在科技含量高，附加值高，能提高生产效率的投资项目，以及一些制约经济发展的瓶颈产业和产业链中研发、设计、品牌和关键零部件等环节上。取消对一般制造业和简单加 工业 的税收优惠政策。设立技术标准，提高外资进入的技术门槛，相应地调整税收优惠政策，鼓励具有先进技术的外资流入。这种以技术为目标的外资税收优惠政策可以通过促使技术外溢的实现提升 中国 产业的整体技术水平，同时避免内外资企业在一般制造行业的过度竞争，减少了外资的挤出效应。 
　　3．改进优惠方式。取消对外资的优惠税率和"两免三减半"的直接税收优惠方式，逐步以间接优惠方式来替代传统的直接优惠方式。间接优惠方式表现为延迟纳税，是资金占用在一定时期内的让渡，间接降低了企业成本，有利于鼓励资本密集型和技术密集型等投资规模大、经营周期长的企业，因此，间接优惠方式能更好地体现税收优惠的产业导向性。今后要更多地采用诸如加速折旧、投资抵免、提取风险准备金、科技投入提前扣除等间接优惠方式。如对符合国家产业政策的行业且投资额达到一定规模的可给予投资税收抵免的优惠；对于高新技术产业的外商直接投资，鉴于其投资风险较大，可允许科技开发投入在税前全部扣除；实行计提风险准备金的 方法 ，加强外资抵御风险的能力。