财政税收论文：中国国债使用方向与国债政策可持续性

 为扩大内需、推动 经济 增长，从1998年开始，我国已经连续4年实行了以"增发国债、扩大投资"为主要 内容 的积极财政政策。积极财政政策在"有效增加了国内需求、促进了国民经济的持续快速健康 发展"的同时，带来赤字规模和国债余额的较快增加。为此，国债政策的可持续性及与其相关的财政风险 问题 引起了人们越来越多的重视，国内经济学家不仅从短期效果和长期后果 分析 政府赤字和债务对经济发展的 影响 ，而且从公共部门的预算约束（偿债能力）入手 研究 公共部门债务和赤字的可持续性与财政风险问题。这里我们主要从国债使用方向入手探讨国债政策的可持续性问题及相关的财政风险问题。

　　一、国债使用方向与国债政策的可持续性

　　（一）国债政策的可持续性和财政风险。

　　根据赤字经济学，国债政策的可持续性可理解为保证国债政策措施对国民经济运行总影响为正的前提下、政府可能维持的最大债务规模及赤字水平。之所以这样认识国债政策的可持续性，主要是因为：（1）20世纪30年代以来，宏观经济政策不仅要达到和维持充分就业，而且为实现经济增长还要故意在现时消费和现时投资之间作出选择。因此，如果国债政策不能对上述宏观经济政策目标作出贡献，那么它就失去了存在的基础。（2）市场经济条件下，国民经济发展过程中的短期经济波动是由需求因素决定的。那么，如果国债政策是以通过需求管理、消除国民经济长期增长过程中出现的短期GDP波动为目标，那么，它在时间上必然具有周期性特征；但是当国债政策的周期性弱化、最终成为意在调控总供给或总需求结构的宏观经济政策的组成部分时，它究竟应持续多长时间、赤字规模的上限应该是多少，则取决于宏观经济指标状况。当然，随着政府债务规模的扩大，财政风险将大大增加。严格地讲，与政府债务状况相关的财政风险是指出现财政无力偿还其债务，并继而引发 政治 、经济危机的可能性。考虑到经济增长的重要性，与政府债务相关的财政风险也应包括债务规模持续增加使财政政策效果由正变负的可能性。

　　根据我们对国债政策可持续性和财政风险的定义，只要国债政策满足可持续性的前提条件，即服从和服务于宏观经济运行的要求，那么，财政风险应该是正常的和可控制的。

　　（二）国债使用方向在一定意义上决定财政赤字的合理性。

　　一般来讲，作为需求管理的政策手段，以增发国债、扩大支出为内容的财政政策不关心国债的使用方向。当然，在有效改善需求不足状况的同时，能够产生良好的投资效益、且能为未来经济发展提供支持的国债支出结构肯定是最佳的政策选择。

　　撇开宏观经济调控因素，仅就财政预算探讨财政赤字的合理性问题，比较一致的观点是国债使用方向决定财政赤字的合理性。公共选择学派的创始人布坎南曾从借贷创造的资产及其相关收入（基本等同于从国债使用方向）入手，分析财政赤字的合理性问题。他同意"如果联邦的经费真是投资性质的，那么，通过举债来筹集资金是无可非议的。政府在这方面同普通的工商业的传统做法没有什么区别，认真的财政计划允许通过借债来购置真正的资产项目"的观点。他指出："稍加思索即可看出，上述论点值得高度重视。如果事实上联邦政府的经费中通过举债筹集的部分同可适当地列入公共投资的部分大体相等的话，那么在国家资产项下将有一项抵消项目，与表示公债现值的负债项目相平衡。在这种情况下，把举债和购置资产两方面都作了记录，国家资本储备的净现值就不会出现变化；当然，如果证明投资支出基本上是纯生产性的，按正规 计算 的现值还应有某些增加。问题似乎还在具体事实上，在上述出现赤字的时期内，联邦支出中有多少可列为真正的公共投资？而总支出中估计用于公共投资的部分又是否同事实上通过举债筹集的部分相接近？"需要说明的是，布坎南是在一定的前提下同意上述观点的。他指出："单纯资产耐久性这一点还不足以说明购置该资产成为这里所讲的意义上的投资。要使政府开支的某个项目能成为纯资产，必须是决算表上能抵偿债务的正现值的资产，直接来源于该资产的纯收益必须有一个增值"。即"对政府来说，这个节约财政的准则要求列为"公共资本"并用以在资产负债表作为抵偿项目的资本，必须预计能有可计数的能变为货币的收入"。布坎南还对上述观点作了进一步的说明，"像这样，对私人和政府借贷者来说，针对现行筹资情况，还没有一个普遍的规范化的 方法 来阻止借贷，尤其是涉及到资本支出更是如此"。"无论是对家庭、厂商，还是对政府，为了实现谨慎的财务管理，存在着有关财务责任方面的一些准则。筹借资金、发行债券必须限制在支出需求在时间上很紧的那些情况下，这或者是由于出现了像 自然 灾害这样的非同异常的情况，或者由于一项投资工程项目的需要。在每种情况下，借款都必须伴随着一个预定的偿债计划。如果是通过创造资本筹措投资基金而负债，债务的偿还必须预先计划同资本资产的使用或生产状况相一致。比如说，按照财务责任原则，政府可以发行公债来修建道路或高速公路，只要这些债务预定能在多少年后归还，且这段时间内，高速公路能够为该政治团体的居民们带来收益或好处。这意味着筹资原则可以是不一样的，像支出的形式可以不同那样。这些规则使得下面一概念具体化了，这一概念是指只有在支出发生的一段时间内的收益预期可以使延期支付费用合法化"。

　　基于对借贷投资合理性的认识，财政政策规则对国债使用方向有相关要求。根据国际货币基金组织的 研究 成果，各国现行的财政政策规则主要有三种类型：预算平衡及赤字规则、举债规则和债务余额及储备规则。"预算平衡及赤字规则"规定，财政收支平衡（即不允许政府借贷），或者按GDP的一定比例规定政府赤字水平的上限；结构性（或经周期性调整）收支平衡，或者按GDP的一定比例规定结构性（或经周期性调整）赤字水平的上限；经常性收支平衡（即只允许政府为资本性支出借贷）。"举债规则"禁止政府在国内发债；禁止政府向中央银行举债，或者以政府以往收入或支出的一定比例规定其向中央银行举债的上限。"债务余额及储备规则"规定，在债务余额方面，按GDP的一定比例规定政府债务总量或净值的上限；在储备方面，按年度医疗和失业金支付的一定比例规定预算外应急基金（如 社会 保障基金）储备目标。

　　在上述财政政策规则中，预算平衡及赤字规则中的经常性收支平衡规则将政府借贷与支出方向相挂钩。在国际货币基金组织研究的国家中，德国、日本和美国都不同程度地执行或执行过经常性收支平衡规则。自1949年宪法修正案通过以来，德国联邦政府和地方政府一直执行经常性支出平衡规则。1946--1975年期间，日本 法律 规定中央政府必须保持经常性收支平衡；另外，日本政府打算从2003年开始重新执行经常性收支平衡规则。美国在不同的时期、以宪法修正案的形式、要求地方政府执行经常性收支平衡规则。

　　（三）国债使用方向 影响 经济 增长率，进而影响国债政策的可持续性。

　　以上从财务原则出发 分析 了国债使用方向与财政赤字合理性的关系，现在我们要着眼于宏观调控效果说明国债使用方向与国债政策可持续性之间的关系。

　　当国债政策的作用对象从单纯的周期性 问题 --由需求决定的短期GNP波动，变为经济增长问题和制度性问题时，即变为由需求和供给共同决定的相对较长时期的国民经济 发展 问题时，国债使用方向不仅可以通过国家资产负债表的变化影响赤字的合理性，而且可以通过人力资本状况和基础设施条件的改善激发民间投资的积极性、通过社会保障体系建设改变消费预期刺激消费等，提高国民经济增长率、影响国债政策的可持续性。也就是说，在国民经济运行未达到充分就业状态，非自愿失业大量存在，且降低利率也不能带来私人部门投资有效增长、全社会投资额小于全社会储蓄额的情况下，增发国债并将国债用于政府的建设性投资支出，可以从为未来经济发展创造更好的投资环境方面对经济增长做出贡献。仍以经济运行低于潜在充分就业水平为前提，在现有财力难以满足财政支出结构进一步调整和优化需要的情况下，将一部分增发国债用于满足 科技 、 教育 、人才培训、文化等重点领域和项目的支出，用于支持农业基础设施建设、防灾体系建设、天然林保护、退耕还林还草和防沙治沙工程建设等，用于社会保障体系建设，将对改善和稳定城乡居民的收入增长预期、减少城乡居民未来支出预期的不确定性、稳定和提高消费对国民经济增长的贡献率有重要意义。因为经济增长率的提高，将提高国债政策的可持续性。布坎南指出："只要出现了实际的经济增长，债务的限额和财政上挥霍的时间也会增加和延长。债务虽然达到限额，经济进一步的实际增长，能在一定时间内逐渐减轻偿还现有债务本息的负担"。因此，正确的国债使用方向将增强国债政策的可持续性。

　　二、如何判定国债使用方向对国债政策可持续性的影响

　　因为国债使用方向从自身收益状况和影响经济增长两方面作用于国债可持续性，所以可以分别从国债项目的自身收益状况、国债投资方向对国民经济增长的影响来研究国债使用方向与国债政策可持续性之间的关系问题。

　　（一）国债项目自身收益状况。

　　国债投资是公共投资的范畴，它只是在资金来源上区别于一般公共投资。因此，关于国债项目自身收益状况的 研究 类似于对一般公共支出生产性的研究。根据已有的研究成果，对公共支出的生产性研究包括公共支出涉及的所有领域，公共投资只是其研究的一个方面。公共支出生产性研究的关键概念是非生产性公共支出（unproductivepublic expenditure），非生产性公共支出（B）指的是：实际发生的公共支出［C（χ）］与资本收益最佳状况下产生同样 社会 效益的公共支出［EC（χ）］之间的差额，即：B＝C（χ）－EC（χ）

　　非生产性公共支出也可理解为：在保证社会总收益不变的前提下，通过改变公共支出结构所可能实现的开支减少。

　　非生产性公共支出减少的结果是提高了公共支出政策的有效性。有效性的表现之一是：一个国家可以在保证必要的公共项目供给的同时，通过减少或消除非生产性支出削减财政赤字。需要注意的是，由于公共产品的特性以及公共部门的非盈利取向，使得非生产性支出不一定是可测量的。另外，由于不同公共支出项目的生产性存在差异，很难在不同项目之间进行生产性比较，即无法在公共支出计划中进行生产性项目（productiveprograms）和非生产性项目（unproductiveprograms）的划分，如大江大河治理项目和国家大剧院项目之间的生产性比较就十分困难。尽管在使用非生产性概念时会遇到一定的限制，但非生产性概念的引入，为判断和改进公共支出政策，以及 分析 与政策紧密相关的公共支出计划合理性提供了基础。

　　参照公共支出生产性研究的做法，我们认为国债项目自身收益状况研究的主要 内容 如下：（1）对投资项目进行成本收益分析， 经济 政策的制定者既应该也能够对国债投资的主要项目进行成本收益分析，有时候，经济政策制定者甚至不需要进行复杂的研究，就可以从一些明显的现象--如大量闲置的基础设施等--认识到项目的低效率。通过成本收益分析，可以确定国债投资项目的效益状况，并进而确定其可能对未来财政预算状况的 影响 。（2）在进行财务分析的同时，对国债项目进行经济分析。由于公共支出的非盈利性取向，使得仅进行财务分析难以全面反映项目实施带来的社会经济效益。有些公共投资项目可能未直接带来产出的增加，而是带来社会福利水平的提高、经济 发展 环境的改善，结果是以影子价格 计算 的产出的增加。（3）不仅对国债投资项目进行财务和经济分析，而且要将某一类项目的投资结果与相关部门的发展现状相联系，以免在同一部门内部出现互相矛盾的情况。如在高等 教育 投资增长的同时，适龄学童辍学率却在上升，出现这种矛盾局面只能说明教育领域的公共投资选错了方向，资源未能得到有效利用。（4）机会成本分析。在资源有限的前提下，一部门投资的增加，必然造成其他部门可能获得的投资的减少。清晰的机会成本判定能更加深刻地反映国债投资项目的真实效益状况。

　　（二）国债投资方向对经济增长的影响。

　　从我国的情况看，持续稳定的经济增长是国债政策的首选目标。国债政策能否实现其目标，既取决于国债发行带来的通货膨胀预期对总供给的影响（我们知道，除了资本存量、劳动力和技术，价格调整过程中的通货膨胀预期是决定总供给的另外一种因素），也取决于国债的投资方向，即国债投资能否在物质资本和人力资本形成中发挥重要作用。这里我们主要研究国债投资方向与经济发展的关系 问题 ，暂不研究国债发行、通货膨胀预期与经济增长的关系问题。

　　国债投资方向与经济发展的关系，类似于公共投资与经济发展之间的关系。一般认为，恰当的公共投资能有效地推动经济增长；特别是在短期，通过公共投资能有效改变基础设施发展滞后和有技术的人力资源短缺所产生的瓶颈制约，实现经济的有效增长。但是，由于我们探讨的是国债使用方向与国债可持续性之间的关系，因此仅有上述结论是不够的，需要进一步明确：什么是恰当的长期国债投资方向？在确定投资方向后，长期国债投资将通过什么样的传导机制影响经济增长？