财政税收论文：关于农村义务教育财政负担主体的研究

 　建国以来，我国农村义务教育财政体制经历了多次改革，负担主体也随着发生了很大变化。本文沿着我国农村义务教育财政体制改革的思路进行文献梳理，希望能够揭示出现有体制的不足，为农村义务教育财政体制的进一步改革提供参考借鉴。
　　1 "以乡为主"的农村义务教育财政负担制度
　　1985年国家颁布的《关于教育体制改革的决定》中规定：乡村义务教育实行"三级办学、分级管理"的体制，即县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，在资金来源渠道上确立了利用财、税、费、产、基等多渠道筹措教育经费的方式。农村中小学主要由乡（镇）一级政府设置，由乡（镇）教委负责管理，乡（镇）财政负担大部分义务教育经费。
　　1.1 积极影响
　　"以乡为主"的农村义务教育财政负担形成了主要由地方政府负责管理和多渠道筹集资金的分散型义务教育投资体制，调动了地方政府办学的积极性，在保证政府教育投入为主的前提下，广开非财政性教育财源，增加办学经费。
　　1.2 存在的问题
　　"以乡为主"的农村义务教育财政负担在长期的执行过程中，造成了政府对义务教育投入不足、主渠道作用弱化的客观事实。教育经费短缺且使用效率不高、政府投资比重持续下降、投入水平的区域差距日益扩大。我国乡镇经济发展水平及农民经济承受能力差异极大，使得农村义务教育在普及和发展过程中出现了严重的不平衡，特别是经济落后地区农村义务教育经费短缺、质量下滑的问题异常突出。
　　农村税费改革取消了教育费附加和集资。这就导致本来就很紧张的农村义务教育财政雪上加霜，给义务教育带来诸多问题。如教师工资拖欠；基本办学条件得不到保障；办学经费短缺再次引发中小学乱收费现象；农村义务教育可持续发展后劲不足等。
　　2 "以县为主"的农村义务教育财政负担制度
　　2001年，国家队农村义务教育的财政体制进行了改革，实行"在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主"的农村义务教育管理和财政体制，这是农村义务教育财政和管理体制的一个重大突破，也是新中国成立以来第一次明确将农村义务教育的主体移交政府，将农村义务教育纳入公共财政的保障范围，经费来源也随之转向以财政为主，并主要由地方财政在中央核定的财力范围内自主安排经费，而中央财政则通过"以财政性转移支付制度为主，以专项转移支付制度为辅"的转移支付制度，履行其支持义务教育事业发展的职能。
　　2.1 积极影响
　　"以县为主"实际上是将义务教育的投入和人事管理责任由乡级政府上移给县级政府。县级政府一般比乡、村具有更强的财政能力，从而为农村义务教育发展提供更加坚实的经济基础，缓解县内经济发展不平衡导致的教育发展不平衡，也为农村税费改革消除了许多现实障碍。
　　建立"县级管理，多级政府分担经费"的办学体制，对义务教育产生了积极的影响：符合效率原则；有利于实现教育公平；符合义务教育规律；加大了义务教育特别是贫困地区教育的投资力度；基本解决了长期拖欠教师工资的难题。
　　2.2 存在的问题
　　鉴于国家财力所限，义务教育不可能完全由国家财政统包，因此义务教育的投资中心由乡镇政府转移到县政府依然存在着许多问题：
　　2.2.1 投入问题
　　（1）投入总量严重不足。我国农村义务教育财政投入是由县政府负担为主，中央和省级提供少量补助。许多县特别是贫困地区，其本身财力就较为薄弱，却负担着大部分教育经费。农村税费改革使本已严重不足的义务教育经费更加短缺，给农村义务教育的发展和学校的正常运行带来困难。
　　（2）投入比例欠妥。政府对教育投资的结构失衡，首先突出地表现为三级教育结构不合理。中央政府财政内预算经费的大多数都投向了高等教育。其次表现为城乡结构不合理。再次，教育投入的地区结构不合理。地区间经济发展水平和财政收入上的重大差异，造成了地区间教育投入的巨大差别。
　　（3）投入体制不完善。2002年5月，国家颁发的《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定：农村义务教育实行"在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主"的体制，确立农村义务教育"以县为主"的管理体制，明确了省、市、县各级政府的办学责任，但省、县政府的办学责任应根据其财政支持能力和行政管理权限进一步明确和细化，否则，义务教育的任务可能仍然无法完成。
　　2.2.2 教师问题仍然存在
　　尽管农村教师的工资发放由乡上移到县，但乡财政中相应部分也上移至县财政，其压力并未因此而缓解，与此同时津贴、医疗、保险等有关"提高教师待遇"的责任仍由乡财政负担。当地政府基于现有财力的考虑，只能招收不具教师资格但索取低的合同工教师或代课教师。
　　2.2.3 学校办学条件差
　　据全国人大执法检查组的报告，在中西部地区，学校危房的比例仍然较高，农村学校危房改造资金主要靠农民集资解决。农村税费改革以后，这笔开支必须切实落实，否则将严重影响农村义务教育成功的巩固与发展。
　　2.2.4 家庭支出加重
　　农村义务教育中的杂费支出占家庭收入的比重仍然很大。国家实行一费制，试图减轻农村义务教育阶段的学生的家庭负担，从而防止乱收费现象的发生。但即使如此，农村义务教育的私人成本仍然偏高。
　　3 现行农村义务教育财政体制的改进
　　法律明确规定："义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。"这一规定改变了农村义务教育"以县为主"的财政负担机制，县级教育部门的责任主要体现在对域内教育的行政管理，即义务教育投入责任上移--投入省统筹、管理县为主。
　　3.1 改革的必要性
　　"以省为主"是基于深刻的经济、社会的内在要求提出的。随着经济和社会的快速发展，极化效应不断加剧，城乡二元经济态势不断扩大，农村日趋边缘化。农村经济的落后导致教育发展的滞后，反过来又进一步抑制了农村经济的发展，因而使农村陷入了贫困的恶性循环。
　　3.2 改革要点
　　3.2.1 加大投入力度
　　面对农村义务教育存在的一系列问题，各级政府尤其是中央和省级政府必须加大对农村义务教育的投入。第一，必须提高教育支出在各级财政支出中的比重，增加教育经费总量。第二，各级政府尤其中央和省政府应继续将教育作为公共财政支出的重点，将新增的教育经费主要用于农村义务教育，逐步缩小义务教育地区、城乡间的差异，促进义务教育公平。
　　3.2.2 投入主体重心上移
　　强化中央和省级政府对农村义务教育资源配置和宏观调控的职能，提升农村义务教育经费政府统筹重心，突出了中央和省级政府对农村义务教育的责任。
　　3.2.3 投入结构向基础教育倾斜
　　基础教育投入是整个教育投入的重要组成部分。因此，为了改变农村基础教育的弱势地位，首先需要提高国家财政对教育的整体投入力度，并加大对基础教育的投入比重。
　　3.2.4 规范转移制度
　　加大对欠发达地区基层财政转移支付力度是保障农村义务教育投入的理性选择。农村义务教育财政投入机制是依法运行的机制。因此首先要实行农村义务教育经费预算单列。作为举办义务教育的主体，县政府要通过预算单列保证对义务教育的投入，与此同时，中央、省、市三级政府作为对县域义务教育财政转移支付的主体，中央、省、市三级政府，也要在本级预算中将对县级的转移支付资金实行预算单列，从而建立规范化的财政转移支付制度。
　　3.2.5 教师问题
　　（1）教师工资分级负担。农村中小学教师工资由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。根据财权与事权相统一原则，农村义务教育应由中央、省、市、县级政府共同负担。建议在农村中小学工资发放方面，中央和地方承担比例确定为5:5，并在年初将转移支付资金指标下达到县，逐月拨付。
　　（2）教师工资负担地区差异。由于我国东、中、西三个区域经济发展水平的不同，因此教师工资的分担比例也要有所不同。在东部发达地区，省级政府和县级政府应各自负担50%；在中部地区，中央政府应承担农村义务教育教师基本工资经费；在西部落后地区教师工资经费应全部由中央政府负担。
　　3.2.6 建立贫困生资助制度
　　由于我国农村内部的收入差距很大，部分家庭经济困难的学生仍有可能因为负担不起高额的义务教育直接成本用和机会成本而失学。因此，中央政府在资助贫困学生方面安排应有一些专项资金。
　　3.2.7 建立监督机制
　　我们必须建立健全完善的农村义务教育财政投入监督机制。通过民主建设，赋予农民真正意义上的国民待遇，增强农民的政治谈判力量，完善民主程序体制和公共政策决策机制，从而保证我国农村义务教育财政制度的全面、协调和持续发展。农村的义务教育问题至关重要，它关系到我国城乡发展的平衡，社会的公平和正义，也是构建和谐社会的内在要求。如何解决好农村义务教育问题，任重而道远。

　3.1 改革的必要性
　　"以省为主"是基于深刻的经济、社会的内在要求提出的。随着经济和社会的快速发展，极化效应不断加剧，城乡二元经济态势不断扩大，农村日趋边缘化。农村经济的落后导致教育发展的滞后，反过来又进一步抑制了农村经济的发展，因而使农村陷入了贫困的恶性循环。
　　3.2 改革要点
　　3.2.1 加大投入力度
　　面对农村义务教育存在的一系列问题，各级政府尤其是中央和省级政府必须加大对农村义务教育的投入。第一，必须提高教育支出在各级财政支出中的比重，增加教育经费总量。第二，各级政府尤其中央和省政府应继续将教育作为公共财政支出的重点，将新增的教育经费主要用于农村义务教育，逐步缩小义务教育地区、城乡间的差异，促进义务教育公平。
　　3.2.2 投入主体重心上移
　　强化中央和省级政府对农村义务教育资源配置和宏观调控的职能，提升农村义务教育经费政府统筹重心，突出了中央和省级政府对农村义务教育的责任。
　　3.2.3 投入结构向基础教育倾斜
　　基础教育投入是整个教育投入的重要组成部分。因此，为了改变农村基础教育的弱势地位，首先需要提高国家财政对教育的整体投入力度，并加大对基础教育的投入比重。
　　3.2.4 规范转移制度
　　加大对欠发达地区基层财政转移支付力度是保障农村义务教育投入的理性选择。农村义务教育财政投入机制是依法运行的机制。因此首先要实行农村义务教育经费预算单列。作为举办义务教育的主体，县政府要通过预算单列保证对义务教育的投入，与此同时，中央、省、市三级政府作为对县域义务教育财政转移支付的主体，中央、省、市三级政府，也要在本级预算中将对县级的转移支付资金实行预算单列，从而建立规范化的财政转移支付制度。
　　3.2.5 教师问题
　　（1）教师工资分级负担。农村中小学教师工资由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。根据财权与事权相统一原则，农村义务教育应由中央、省、市、县级政府共同负担。建议在农村中小学工资发放方面，中央和地方承担比例确定为5:5，并在年初将转移支付资金指标下达到县，逐月拨付。
　　（2）教师工资负担地区差异。由于我国东、中、西三个区域经济发展水平的不同，因此教师工资的分担比例也要有所不同。在东部发达地区，省级政府和县级政府应各自负担50%；在中部地区，中央政府应承担农村义务教育教师基本工资经费；在西部落后地区教师工资经费应全部由中央政府负担。
　　3.2.6 建立贫困生资助制度
　　由于我国农村内部的收入差距很大，部分家庭经济困难的学生仍有可能因为负担不起高额的义务教育直接成本用和机会成本而失学。因此，中央政府在资助贫困学生方面安排应有一些专项资金。
　　3.2.7 建立监督机制
　　我们必须建立健全完善的农村义务教育财政投入监督机制。通过民主建设，赋予农民真正意义上的国民待遇，增强农民的政治谈判力量，完善民主程序体制和公共政策决策机制，从而保证我国农村义务教育财政制度的全面、协调和持续发展。农村的义务教育问题至关重要，它关系到我国城乡发展的平衡，社会的公平和正义，也是构建和谐社会的内在要求。如何解决好农村义务教育问题，任重而道远。