财政税收论文：“城镇化”背景下义务教育财政投入机制研究

 城镇化本质上是各种经济要素向城市集聚的过程[1]。主要特征之一是农村人口空间上的转换。我国城镇化的主要特点是中西部落后地区人口向东南沿海发达地区流动、聚集，呈现跨省，跨地区态势。据《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示：与2000年相比，2010年我国城镇人口比重上升13.46%。从经济学的角度看，人口是劳动力和人力资本的承载单位，人口流动就是劳动力和人力资本的流动，其中最重要的是人力资本的流动。同时人力资本理论的基本观点认为教育投资是人力资本的核心[2]。在我国现行的"以县为主,多级政府负担"的义务教育财政投入体制下，义务教育由公共财政提供且地方政府承担了主要的教育财政投入责任，即我国义务教育阶段的人力资本主要由地方政府教育财政投入产生。在城镇化背景下，人力资本呈现从中西部向东南沿海的净流出，导致区域间在教育财政投入和收益归属上出现不公状况。
　　一、"城镇化"背景下义务教育财政的投入分析
　　教育财政是指由政府通过财政手段提供教育的投入形式。我国自农村税费改革以来，国务院先后发布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重要文件，再加上新版《中华人民共和国义务教育法》的正式实施，逐渐建立了"在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主"的义务教育管理机制，与此相对应的是"分级管理，以县为主"的义务教育财政投入机制，以下简称"新机制"。2008年秋季开始，随着城镇义务教育阶段学生杂费的免除，我国已将义务教育全部纳入公共财政保障范围。然而这一义务教育财政投入机制的确立尽管极大地改善了我国的基础教育投入状况，但投入不公等问题依然比较突出。
　　（一）地方教育财政投入是义务教育阶段人力资本存量的最主要来源
　　我国实行分权化的财政体制，对应于义务教育的"分级管理，以县为主"教育财政投入机制，财政转移支付是上级政府负担义务教育经费的主要方式。2005年的"新机制"对中央政府的负担责任给予了明确的规定。根据大概的估算，2005年，中央政府负担的义务教育经费大概占总量的5%左右，到2009年，大概是8%[3]。尽管从2007年开始中央对义务教育的财政投入有了大幅增长，但是按照目前中央和地方财政收入的比例（2011年全国财政收入103740.01亿元，其中：中央财政收入51306.15亿元，占全国财政收入49.45%[4])，地方财政尤其是县级财政任然承担了义务教育财政投入的绝大部分。按照人力资本是花费在受教育者身上的所有教育经费投入的概念，一个劳动者的人力资本存量，就等于他从受正规教育开始，到他受最终教育层次毕业时，花费在他身上经费的总和[5]。则我国人力资本在义务教育阶段所获得的存量主要来自于县级政府的义务教育财政投入。这种由财政能力相对较弱的县级财政，尤其是中西部地区县级财政承担主要人力资本投入的义务教育投入方式，可能是造成我国义务教育财政投入区域间不均衡和长期总量不足的原因之一。
　　（二）人力资本流动加剧地方政府义务教育财政投入不积极
　　政府间职责划分的模糊与多级教育财政体制存在的问题导致政府间义务教育财政投入博弈，表现在地方政府一方就是投入不积极。政府间职责划分与多级教育财政体制的存在均源于政府间分权。一般而言，分权对于实现效率，激励地方责任和参与都是有利的。著名的"分散理论"认为：各项公共服务应有如下级别政府提供：该级政府能够使提供上述公共服务的收益和成本内部化缩小的地理区域最小化[6]。但是不仅要考虑效率、地方责任和这些标准与其他因素间的平衡，还要充分考虑如自然环境、规模经济、总体财政效率、地区公平以及政府职责再划分等因素。由于义务教育财政投入体制中存在政府间责任与利益不明确，按公共产品理论，义务教育产品的地方收益难以确定。各政府间义务教育财政投入博弈长期存在，并导致义务教育财政投入的效率损失。如在全免学杂费后部分地方中小学的乱收费现象猖獗。
　　从人力资本理论看教育财政投入主要形成人力资本积累，对经济增长的贡献有一定的滞后性，投入周期长, 短期内难以对经济产生立竿见影的效果。再加上城镇化进程中，人力资本跨区域配置，地方对人力资本投入该有的收益，向区域外转移，无法实现"收益和成本内部化缩小的地理区域最小化"。长期来看就造成流出地义务教育财政投入的"成本沉没"，成为地方政府义务教育财政投入动力不足的一个重要原因。在财力紧缺的情况下, 地方政府基于地方收益考虑，原本用于教育的财力往往会被挤占。在履行义务教育财政投入责任时地方政府甚至以财政困难为由,反过来倒逼上级加大财政转移支付的力度。这时人力资本的跨区域配置成为地方政府在与中央政府在义务教育财政投入机制中博弈的筹码。在2007年至2010年的《教育部国家统计局财政部：关于200-年全国教育经费执行情况统计公告》中均反映有不同数量的省、市教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降，2010年更是多达22个、市。这也证明了地方政府在义务教育财政投入中的不积极。地方政府投入的不积极是导致义务教育财政投入区域间不均衡的另一个重要原因。
　　二、"城镇化"背景下义务教育财政投入的收益分析
　　教育财政投入作为一种政府财政支出，其对经济的作用可以从即期和长期两方面来考察。在即期，教育财政支出作为一种投资和消费支出对经济增长有着不可忽视的积极作用。另一方面，教育财政投入是人力资本存量的主要来源，而人力资本对经济增长的贡献的具有一定的滞后性，只能从长期来考察其对经济增长的贡献。教育投入对经济增长的贡献，国内外有多名学者用多种方法（余量法、丹尼森系数法等）进行过核算，此处主要在城镇化背景下从理论上讨论教育财政投入的即期和长期收益归属。
　　（一）地方政府获得义务教育财政投入的即期收益
　　教育财政投入在教育机构作为经费支出时，对地方经济的增长是有积极作用的，能促进经济增长。在研究教育财政投入与经济增长时，美国学者罗伯特·M·素洛等提出了"不变替代性"CES（Constant Elasticity of Substitute）概念。"不变替代性"是指一种产品投入对总产量增长变化产生的影响仅仅与对该产品的投入有关，而与该投入对其他产品的影响无关[7]。运用这一概念可以考察教育投入对经济增长的即期影响，即不考虑教育所引致的技术进步对经济增长的贡献，而只将教育财政投入作为一种纯粹的教育投资与消费。于是，教育基建支出在地方形成固定资本投资；教育事业性支出作为教职工工资和学生奖学金，补助在当地被消费，从而对地方经济增长做出即期贡献。学者廖楚晖运用CES模型，对我国1991年-2004年的教育投入与经济增长的关系进行研究，得出政府对教育投入增加1%时，将引起GDP增长0.037%[8]。由于教育财政投入作为投资和消费资金主要在当地使用，对经济增长的作用立即显现。则义务教育财政的支出地获得了义务教育财政投入的即期收益。

即期收益的获得能在一定程度上激励地方政府的教育财政投入行为。对保障地方义务教育的发展有积极作用。
　　（二）"城镇化"背景下义务教育投入的长期收益向区域外转移
　　对我国《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》（以下简称2010年普查公报）及全国31个省级行政区2010年第六次全国人口普查主要数据公报进行分析如表2.
　　数据来源：各省、市、自治区《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》。
　　上表显示：2010年我国跨市辖区流动人口为221426652人，占全部流动人口的84.7%，占总人口的16.15%。同时《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》显示2010年全年农民工总量为25278万人；其中，外出农民工15863万人；本地农民工9415万人。体现我国流动人口以农民工为主，同时城镇化的显著特点是人口跨区域聚集和省域流动并存，但以跨区域为主。人口主要跨省流出省份位于我国中部和西南，其中净流出最多的为安徽省911.9万人。流入地以东南沿海的经济发达省份及北京市、天津市为主，人口流入最多的为广东省达2149.88万人。同时流动人口以青壮年为主。省外人口的大量流入使人口流入地（以下简称"流入地"）人力资本短期内迅速积聚，对流入地的经济增长和发展做出了巨大贡献。学者赖德胜根据政府投资和非政府投资之间的比例关系估算1979-1994年间深圳以人口迁移和直接教育投资两种形式形成和积聚的人力资本总量为328.04亿元，占同期深圳全社会固定资产总额的35.14%[9]。2010年的第六次人口普查数据显示，2000-2010年间向经济发达的东南沿海的人口流动量比1979-1994年翻了一翻还要多。中国沿海地区在短短30年间取得巨大的经济发展成就，与外来人口流入而聚集起来大量人力资本是分不开的。而这些流动人口主要在区域外完成义务教育。因而这些流入地区获得了本该归属人口流出地（以下简称"流出地"）义务教育财政投入收益。
　　人力资本长期大量净流出使流出地得不到足够的人力资本投入地方经济建设，成为流出地经济增长和发展缓慢的一个重要原因。一方面经济发展缓慢加剧人口向区域外迁移；另一方面地方经济发展缓慢，使政府缺乏足够的资金投入教育。从而导致义务教育经费投入的不足，加大区域间的"投入-收益"不公。
　　三、对"城镇化"背景下义务教育财政投入的政策建议
　　城镇化进程是我国现代进程中的一个主要目标，当前我国城镇化程度为49.66%①，相对于世界主要发达国家来说偏低，且我国的经济发展对城镇化有巨大的内部需求。下个十年作为拉动内需促进经济增长的强大引擎，在新的户籍开放制度下城镇化还将加速进行。由上文的分析可知在城镇化进程中，主要流出地与流入地在义务教育财政投入与收益归属上存在不公的状况。基于人力资本跨区域配置的现实，按教育财政的投入与收益归属确定各级政府的财政投入责任，在优化我国义务教育财政投入机制上有以下建议。
　　（一）基于收益归属对义务教育财政投入责任按支出用途进行优化。
　　教育财政按财政资金的支出用途可以划分为教育事业费支出和教育基建投入支出。从教育财政投入的用途来看，教育基建支出用于教育基础设施建设，形成固定资产，是即期收益的重要组成部分，且基本不能流动，能够长期服务于地方教育事业，这部分的主要收益归属地方。在"普九"达标之后，全国范围内义务教育阶段的基础设施已经基本能够满足需要，未来主要是更新和维护支出，投入压力不大。县级政府应承担这部分基建投入的主要财政责任，甚至有财政能力的乡、镇一级也应承担部分投入责任。
　　教育事业性经费支出主要用于人员支出和公用经费支出，是当前义务教育财政投入的主要部分，占全部义务教育财政支出的60%以上。这部分支出是人力资本存量的主要来源，且易于流动。因此中央和省级财政应通过转移支付对主要流出地教育事业费承担投入责任。如：公用经费为日常教育教学支出，直接作用于人力资本的生成，流出地应由中央和省级财政主要责任，县级适当配套。流入地则主要由地方政府承担。人员经费支出在地方虽然是教职员工消费支出，但最主要的是作为教育投资转化为人力资本，在人力资本跨区域配置的背景下该部分投入的利益相当大一部分由流入地获得。故流出地人员经费支出应得到中央财政通过转移支付补偿，由地方，省，中央三级共同承担较为适当。建议由中央财政承担教职员工基本工资，省级财政承担工龄工资，县级财政承担绩效工资和津贴。这样的投入格局下中央和省级承担更的教育财政投入责任，在城镇化背景下使教育财政投入更趋公平。同时这种按利益归属确定的投入责任也能够激励地方政府投入积极性，减少政府间在教育财政投入中的博弈行为。
　　（二）将个人所得税作为教育经费来源
　　人力资本由人口承载，可以自由流动。从个人角度看这种流动是为了获取最大的个人收益，然而这一流动行为却客观上造成了教育投入地的投入"成本沉没"。在现今由公共财政全部负担的义务教育投入机制下，一边是个人义务教育阶段所积累的人力资本主要来自政府财政投入；另一边是个人接受教育，积聚人力资本，并通过获得高工资收入获利。在现行的财税制度中，政府以调节收入差距为由对个人工资的超额部分征收个人所得税。然而从人力资本理论来看，有着征收个人所得税更充分的理由--基于对教育财政投入的收益追索，也即政府对义务教育阶段的财政投入通过个人所得税获得收益补偿。

　　我国当前存在经济发展的区域差异，这也是引致人力资本跨区域配置的主要原因。因而我国的个人所得税收入较高的省、市也就与主要的人口流入省、市相对应。建议将发达地区的个人所得税作为义务教育经费并向中西部地区转移支付。这样一方面能够扩大教育经费总量；另一方面能促进义务教育财政投入的区域间均衡。
　　（三）流入地政府承担农民工子女的义务教育财政投入
　　人力资本对经济增长贡献具有一定的滞后性，只有当当前正接受教育的人口进入生产领域时，经济效益才会显现，投入的周期较长。如若将即期的教育财政来源定于上期的投入收益，则流动人口所承载的人力资本所应有的收益对义务教育投入补偿部分应当作为对其子女即期义务教育财政投入。
　　作为人力资本的承载者，农民工对流入地的经济和社会发展做出了有目共睹的贡献。在户籍政策不断放宽城市落户条件的城镇化背景下，一方面越来越多的农民工具备在务工城市落户入籍的条件。由表1可知，主要人口流入地2000-2010年10年人口均呈现大幅度增长，北京，上海，天津，广东人口增幅均在20%以上，其中北京高达44%，远高于同期全国平均人口增幅5.84%数倍。这说明过去十年有相当大比例的外来务工人员选择在务工地落户定居。外来务工人员在流入地生产，消费。流入地省、市获得这部分人口承载的人力资本存量的绝大部分贡献。作为对流出地义务教育财政投入收益损失的补偿，流入地省、市应当承担外来务工人员子女的义务教育财政补偿投入责任。另一方面根据对深圳、珠海农民工随迁子女的抽样调查发现，高达89%的农民工随迁子女选择将来在当前父母务工省、市就业②。因而可以推断，流入地政府承担随迁农民工子女的义务教育财政投入将获得投入的即期收益与人力资本积累带来的长期收益。从这一意义上来讲流入地政府承担随迁农民工子女的义务教育财政投入责任是不会有利益损失的。因而流入地应承担随迁外来务工人员子女义务教育主要财政投入责任，界于农民工的流动还存在省域内流动的特点，同时建议由流入地省级政府负责统筹全省随迁外来务工人员子女义务教育财政投入。