财政税收论文：试论农村税费改革、财政体制创新与乡镇行政发展

 [关键词]农村税费改革　乡镇　财政体制　　行政发展 

[摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显著的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。

    在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}'}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，"七五"时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2% ,"八五"时期为4.3%,"九五"时期为4.7% 0 1989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1. 6 % o X27 c r9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。 
    农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。 
    农村税费改革是我国农村继土地改革、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是"三取消、二调整、一改革"，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。

二、农村税费改革的趋势：财政体制创新 
农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。 

适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。 
　　第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。 
　　基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。 
　　三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求 
    从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。 
　　财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行政变迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。 
　　行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统(政府)的创新为分析对象。乡镇行政系统(政府)是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家政治制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部的却是必须的依据。 
　　具体来说，以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展至少提出了以下要求。第一，客观确定乡镇行政发展的根本目标。乡镇政府根本出路何在?不少论者主张或完全废除，或改为上级政府的派出机构，或实行自治或乡镇分治，这些主张的最重要论据之一是乡镇财政在本质上就是危机财政，_4乡镇政府缺乏相应的财政基础。实践中乡镇改革基本沿着合并乡镇、机构改革、精简人员的路径进行，主要目的之一在于减轻财政压力。根据财政体制创新的趋势，政府与财政的对应关系，应着眼于整个国家行政系统与国家总财政力是否适应。从财政角度看，乡镇政府是存，是废，是改，不应限于考察乡镇政府本级征收的财政收入是否能够维持其运转，而应分析国家总财力是否能够维持包括乡镇政府在内的整个国家行政系统的运转。以此为前提，决定乡镇政府根本出路的最重要因素，应是农村地区是否需要政府，需要什么样的政府，来管理社会公共事务、供给公共产品。(乡镇行政发展的总趋势，将另文研讨，下文使用乡镇行政、乡镇政府概念并不意味主张保留乡镇政府，是指农村地区的现存政府或改革以后的行政管理系统。)第二，调整乡镇政府职能。如前所述，遵循(财政转移支付之后)事权与财权相统一原则，在各级政府问分解和配置行政职能。以国家总财力支持和财政转移支付为条件，在全国政府职能体系中，乡镇政府应该承担自身管理能力允许而且能够最有效率地完成的职能。也即，如果同其他层次政府相比，乡镇政府供给某些公共产品，最符合效率要求，那么这些公共产品供给职责就适宜乡镇政府担负。从现实看，乡镇政府必须退出竞争性经济领域，把职能转移到为本地区居民提供义务教育、计划生育、基础设施、婚姻登记等公共产品上来。随着统一城乡税制和现代公共财政体制的建立，给农民以平等的国民待遇是大势所趋，乡镇政府随之要增加承担向农民提供最低社会保障等新的职能。第三，设定乡镇政府的合理规模。乡镇政府长期存在的机构臃肿、人浮于事的现象至今没有彻底消除。如果缺乏设定政府规模的依据，那么要改变乡镇政府规模过大的努力很难达到预期目的，即使取得短期效果，也难免反弹。乡镇政府要承担起向广大农民提供公共服务的职能。这里问题的关键是目标不应当被设定为政府越小越好，而是要找到能够为农民获得高质量的生活创造条件的最佳规模。1¨政府规模受制于财政供养能力，应当首先确定国家总财力所允许的整个国家行政系统的规模，在这个框架里，根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设定乡镇政府的合理规模。第四，提高乡镇政府财政收入能力。现代公共财政体制下，乡镇政府相当一部分财政收入来自于上级政府的转移支付。但是这种转移支付资金以确保基本公共产品的(按照国家财力规模确定的标准)供给为限。乡镇政府要保证和提高民众对自己的合法性支持，就必须努力提高财政能力，为居民提高更多更好的公共产品。提高财政能力的根本途径是发展经济，扩大经济总量。对于欠发达地区来说，这是一个比较漫长但又必须的过程。 
　　农村税费改革和财政体制创新，使乡镇行政发展的社会背景具有新的特点，为乡镇行政发展提供了新的推动力。新的行政环境下乡镇行政发展的内容、方式、路径、合理而且可行的近期和远期的目标，需要进一步探讨。