财政税收论文：从财务角度谈如何使用４万亿投资

 　【摘要】温家宝总理在2009年所作的《政府工作报告》中重申了2008年秋天公布的4万亿元 经济 刺激计划。笔者就此从制订基本投资项目目录、认真考核、严格监管的财务角度出发,对如何使用好这笔巨额投资谈了一些粗浅的看法,以期达到抛砖引玉的作用,供大家 参考 。 
　　【关键词】财务角度;4万亿投资;投资项目;认真考核;严格监管 
　　 
　　温家宝总理于2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上作政府工作报告时,重申了2008年秋天公布的4万亿元经济刺激计划。随后,2009年3月6日,国家发改委主任张平同志对4万亿元投资计划作了详细解读,从总的方面谈到了4万亿元投资资金从哪来,到哪去,谁监管等问题,并较为具体地谈到了以下几个方面的事项:1.除中央政府投资11 800亿元之外,其他渠道筹措了约3万亿元,其中包括中央财政代地方财政发行2 000亿元国债、发放部分政策性贷款、扩大地方 企业 债券发行。中央政府投资11 800亿元的使用方向为公益性项目,如学校、 医院 、水利工程。其他渠道筹措的约3万亿元的使用方向为半公益性项目和经营性项目。2.投资重点锁定关注民生、关注"三农"。其中谈到投资期限为2008年第四季度开始到2010年底;投资原则为搞好基础设施建设,加强生态环境保护,做好节能排减工作,加快调整经济结构转变经济发展 方式;投资方向为民生工程4 000亿元, 农村 民生工程3 700亿元,基础设施建设15 000亿元,社会事业1 500亿元,节能排减、生态工程2 100亿元,调整结构技术改造3 700亿元,灾区重建10 000亿元。3.组织24个检查组严格监管。张平同志所解读的这些内容对人们理解政府下决心用4万亿元资金刺激经济的良苦用心,对用好4万亿元投资全面实施经济平稳较快发展的一揽子计划的作用和重要意义有生动和具体的帮助,尤其是使得人们深切体会到在全世界范围内发生 金融 风暴给我国经济造成困难之时,党和政府所作的这些安排无不极大地体现了以人为本和实践 科学 发展观的精神。 
　　如上所述,同时结合近来学习政府工作报告时获得的一些心得体会,笔者主要想从财务的角度对4万亿元投资的使用提出三点粗浅的建言。 
　　 
　　一、制订基本投资项目目录 
　　 
　　温家宝总理在2009年的政府工作报告里强调:2009年政府投资力度大、新上项目多,要确保监管到位,绝不能搞劳民伤财的"形象工程"和脱离实际的"政绩工程",绝不允许利用扩大公共投资为单位和个人谋取私利。笔者认为,为了能顺利执行和全面实施经济平稳较快发展的一揽子计划,这个一揽子计划也不能过于笼统、模糊,应该具有可操作性。为此,是否应该根据温家宝总理所作政府工作报告的总的要求,在张平同志对4万亿元所作解读的基础上,由国家发改委、财政部、人民银行、统计局、国务院相关主管单位,联合我国东、中、西部地区和特别受到金融风暴冲击的经济实体中影响最大的十个重点产业龙头,按照眼前与长远相结合、局部与全局相结合、民生与建设相结合,以及东、中、西部地区相结合……的原则,借鉴我国卫生部建立基本药物目录的做法(卫生部在实施的医改方案中规定,对医院临床涉及的全部病种的多发病、常见病和疑难特症所需使用的各种药品,凡是具有批准文号和国药准字的,确实是质量好、疗效高、成本低、药价廉的,经过专管机构筛选批准的,可以列入各种病种的基本药物目录。此基本药物目录预计4月底公布。基本药物目录公布后,医生对患者所开处方的药品,只有列入药物目录的,才能按医保规定予以报销),制订实施一揽子投资计划的基本投资项目目录。例如,可以分别为投向民生工程的4 000亿元、投向基础设施建设的15 000亿元等投资方向制订基本投资项目目录,并在相关范围内予以公布,让广大人民群众有知情权和话语权,有利于人民群众予以监督。制订基本投资项目目录后,只有列入了基本投资项目目录的投资方案才有可能经过审批后予以立项,进而获得投资款项,使得立了案的项目得以顺利实施。政府投资必须用在应对危机最关键的地方,遵照温家宝总理在政府工作报告中所讲的 "我们的每一分钱都来自人民,必须对人民负责"的精神去做。有了基本投资项目目录,便于有章可循,违者必究,防止投资的随意性,提高投资的有效性。 
　　 
　　二、认真考核基本投资项目执行完成的情况 
　　 
　　在考核基本投资项目执行完成情况时,各地区、各部门、各企业必须首先全力以赴地完成温家宝总理在政府工作报告中提出的"今年国民经济和社会发展的主要预期目标是:国内生产总值增长8%左右"(生产总值即总产值,又称为GDP--笔者注)的任务。在此,笔者仅就与当前所提以完成生产总值作为努力目标紧密相连的在上个世纪高度集中计划经济模式下以总产值最大化作为企业财务管理总体目标的实践作些追忆分析。在高度集中的计划经济模式下,企业的财产所有权和经营权高度集中,企业的主要任务是执行完成国家下达的指令性的总产值指标。企业的存废扩缩、企业领导人职位的升迁、职工个人利益的多少均由完成的产值计划指标的程度决定,这就决定了企业必须要把总产值作为生产经营的主要目标。当时考核企业生产经营的指标主要有八项,即:产量;品种;质量;劳动生产率;消耗;流动资金;成本;利润。总产值指标不在八项指标之内,但在企业界流传着八大指标老九挂帅的说法,老九即总产值指标。因此,在社会主义建设的相当长的一段时间,人们把总产值最大化作为财务管理的总体目标。但随着时间的推移,人们逐渐认识到这一目标存在如下缺点:1.只讲产值,不重视产品的配套性,同步化、多批次的生产。2.只重视产品的数量,不重视产品的品种和质量。3.有些投入的新增产值小于新增成本,因为能增加产值,企业仍愿意增加投入。4.只抓生产,不抓销售。5.只重投入,不抓挖潜。总之,一切都是围绕能增加总产值转。因为总产值最大化目标存在上述缺点,因此,人们认识到即便是在当时的经济体制条件下,把总产值最大化作为企业财务管理总体目标也不符合财务活动的 规律 。 
　　总产值是以价值形式反映的全国、一个地区、一个部门、一个企业在一定时期内各种产品总产量的指标。由于产品种类繁多、规格不一、计量单位不同,要综合反映不同时期各种产品的总量,必须找出一个共同具有的计量单位才能加以综合,唯一可用的就是利用价值指标即用货币来表示。使用不同时期的总产值主要是反映生产的发展速度。另外,在 计算 与分析主要经济指标时,有时也需要利用总产值指标,如计算全员劳动生产率、分析流动资金占用情况等。应该说,即便是在上个世纪的高度集中的计划经济模式时期运用总产值这一价值指标本身也是无可非议的,问题出在以老九挂帅的做法,而今要吸取的教训是按老九挂帅做法所产生的本文上述的种种缺点。绝对不能在实施基本投资项目时,只把投资资金投入项目开工建设中就算完成了生产总值任务。政府有关主管部门应该会同、协商、制订考核基本投资项目执行完成情况的制度和办法,以便有章可循。就方法而言,1.可以借鉴以往 工业 部门计算工业总产值以一个工厂为对象,以全厂的工业生产活动的最终成果来计算总产值,而不是以工业企业内部各车间生产成果的价值相加来计算的"工厂法"的合理、有益之处,以一个基本投资项目作为计算生产总值的对象。2.要明确规定计算生产总值应该包括的生产活动范围和不应该包括的生产活动范围。3.生产周期长的基本投资项目计算生产总值可以采用工时定额法、零件法或部件法等。总之,考核基本投资项目的制度和办法可以从两个方面着手,一方面吸收以往在实践中行之有效的可取的有益东西;另一方面要根据改革发展特别是眼下特殊时期的情况进行创新。

　　应该看到,以上谈到的制订基本投资项目目录和制定考核基本投资项目的制度和办法是当前急需的、两项极为重要的、做起来非常复杂和繁重的系统工作。相关部门和单位应该以利国利民、知难而进的无畏精神,奋力前行,把这两项工作做细做实,不遗余力地完成这两项世代千秋的宏图大业。 
　　 
　　三、严格审查,严格监管 
　　 
　　国家发改委张平主任在详解4万亿投资计划时说:扩大投资是刺激 经济 增长最直接、最有效的手段之一。4万亿投资必须明确责任。地方项目,地方政府是责任主体;中央项目,中央部门和中央 企业 是责任主体。在安排过程中,一定要执行中央的决策部署。同时,在执行过程中,要执行"两个严格"。一个是严格审查,严格审查就是要按照规划、按照产业政策,按照准入标准来审定这些项目;一个是严格监管。张平同志还说到,中央以中央纪委牵头成立24个检查组实施严格严管。张平同志的这些解读有利于严格监管的执行。温家宝总理在政府工作报告中谈到严格监管问题时指出:"必须要有一个相对完善的政府投资责任追究制度。可在现有体制下,问责的对象仅限于政府投资过程中的具体腐败问题和质量问题,而在此之外的投资失误,则缺乏明确的责任机制。"温家宝总理的这一论述,正好切中当下时弊。笔者认为,投资项目责任主体不能定得过于笼统泛指,这样不利于投资责任追究制度的执行。据2009年3月10日《北京青年报》重点关注栏载,民盟中央日前向全国政协大会提交提案建议,应尽快完善政府投资项目责任追究制度,由人民代表大会及其常务委员会作为最重要的追究主体。民盟中央在提案中表示,根据现有体制,倘若出现政府投资的失误案例,责任主体难以认定。此外,由于目前责任追究制度的实施主要依靠行政管理关系,极易导致管理者自身权力越大,责任越难追究。又如全国政协委员、四川省监察厅副厅长赵振铣在谈到灾后重建项目监管时所言,"目前的责任追究还只限于官员有没有渎职,有没有经济犯罪。对于一些不成功的项目,导致了一些浪费或者环境问题的,应该说没有明确的追究制度。"比如"中华文化标志城",虽然舆论一片质疑之声,但当地政府官员却始终坚称"肯定要建"。地方官员之所以有这样的底气,一方面是因为政府投资的决策权掌握在自己手里,不需要经过纳税人的同意;另一方面也是因为只要保证自己不从中贪污,便基本上没有事后被追责之虑。 
　　政府在投资行为中的责任,大体可分为两种:一是项目在具体实施过程中的责任,涉及工程质量、经费核查等方面;二是出资人决策的责任。现有审计监督、质量监督等制度设计主要针对的是前者。但投资项目的决策错误造成的损失远远大于项目实施失职造成的损失,"政绩工程"、"形象工程"的泛滥,原因正在于政府投资的不民主、不 科学 和不公开。有关方面提议由人大来介入追究政府投资失误责任,这当然是必要的,但是应将关口提前到投资决策之初。"引入民意是最好的监督模式",要确保最大可能地减少政府投资的投资失误,首先必须约束和制衡政府投资的决策权,形成民主而开放的决策机制,明确决策责任的承担主体,建立决策责任追究制度。同时,要建立项目支出的预算和听证制度,尤其是对营利性公共设施项目投资的公众听证制度。笔者完全同意这些提案建议和看法,并认为,完善政府投资责任追究制度,从眼前和长远来看,是一项十分迫切而且极为重要的工作,这一工作应该通过 法律 形式明确规范下来。但是,从2004年《国务院关于投资体制改革的决定》颁布至今,更高层次的法律规范未见出炉,应该重视和抓紧这方面的工作,务求做到责任主体要明确、具体。 
　　2009年3月13日温家宝总理回答中外记者提问时,希望"全体 中国 人民都以自己的暖心来暖中国的经济。"并说:"只有信心才能产生勇气和力量,保有勇气和力量才能战胜困难。"温家宝总理还借喻古句名言"莫道今年春将尽,明年春色倍还人"来鼓舞人民。 
　　总之,中国人民一定会有信心、有勇气、有力量,以自己的暖心来暖中国经济的。也定会像温家宝总理在政府工作报告中所言:只要我们紧紧依靠党的领导和全国各族人民,就没有克服不了的困难,就一定能够把国际 金融 危机的不利影响降到最低程度,就一定能够推动经济社会又好又快 发展 。