财政税收论文：试论建立与完善国库集中收付制度的必要性

 ［摘要］本文介绍了财政集中收付制度产生的 历史 背景以及建立国库集中收付制度的必要性，阐述了完善国库集中收付制度的对预算支出项目进行重新分类，以适应国库集中收付制度的需要和逐步扩大财政直接支付的范围，形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局等。
［关键词］建立  完善  国库集中收付
        国库集中收付制度，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳人国库单一账户体系管理，收人直接缴人国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。
        一、财政集中收付制度产生的历史背景
        我国实行了长达三十多年的计划经挤体制，政府对 经济 活动进行全方位的管理，设置了庞杂的、包揽一切社会事务的各级党政管理机构。八十年代初计划经济体制开始向市场经济转轨，转轨经济最应优先解决的问题之一就是调整政府对经济的管理方式和经济行为。
        经济转轨过程中财政制度方面的改革收效甚微，原因在于改革导向问题。财税制度的弊端集中表现于税费并行问题上。政府对社会经济活动全面干预的成本极高，其中直接财务成本须由公共财政负担。由于财政不堪重负，便允许各类管理部门收费。"税"是法定的，因此是有度的且归属明确；而"费"则不太好控制。一般情况下，"费"是用行政权强制的，由收费部门自行控制和支配，因此是弹性的，且流向分散。由于各级行政管理机构和人员众多，规则不清，几乎每个部门都有收费权，据不完全统计，费目比税种至少多数十倍。这些费用掌握在各级政府部门手中，形成了所谓"预算外资金"。预算外资金的公开流向是"补充行政经费的不足"，实际上则相当一部分进人了部门的"小金库"，用于部门人员的"福利"和集体消费犷有些还落入个人私囊，造成腐败案件层出不穷。
        庞大的"预算外资金"运行于体制外，严重干扰了 金融 市场和金融秩序。如果不采取措施整顿，规范乱收费和私设"小金库"行为，惩治腐败也无从谈起。所以实施国库集中汇缴和支付制度成了极其最重要的举措之一。
国库集中支付制度是一项规范、安全、高效的政府支出管理制度。国库集中支付制度的核心内容，是建立国库单一账户制度统一收支预算资金，通过政府采购、直接发放工资等手段统一使用预算资金；加强收支情况的全过程监督。
        二、建立国库集中收付制度的必要性
        国库集中收付制度是根据党的十五届五中全会提出要在"十五"计划期间"逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架"要求实施，这不仅是财政改革和 发展 的方向，是在社会主义市场经济体制下建立公共财政的必然要求，而且更为重要的是从源头上治理腐败的重要措施。
        1、实施国库集中收付制度是建立和完善市场经济体系的有效措施
        我国在改革开放过程中，政府对各部门实施了许多分权措施，尤为突出的是政府财权不确切地向各部门分散。各部门名目繁多的各种收费行为一方面将严重阻碍政府利益和政府目标的实现；另一方面使各部门自觉不自觉地参与到市场经济中去，影响政府职能的转换并阻碍市场经济体系的建立和完善。2002年3月6日，财政部部长项怀诚在九届人大五次会议上所作的《关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告》中提出2002年要深化"收支两条线"的管理改革，总体要求是部门的预算外收人全部纳人预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明；合理核定各部门支出标准，财政部门按部门预算及时足额供给经费；以全面反映部门及所属各单位预算内外资金收支状况。这样，财政改革从财政集中收付制度开始在党政部门实施。建立国库集中收付制度、既能弱化各部门的利益，规范政府行为，提高政府效率；又能转换政府职能，理顺政府与市场的关系，尽快建立和完善市场经济体系。
        2、实施国库集中收付制度是公共财政和效益财政的内在要求
        所谓公共财政，就是要按照社会主义市场经济体制的总体要求，充分借鉴国际成功经验，切实转变财政职能，确保政府能为国民提供必要的和良好的社会公共服务。按照公共财政理论，所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则。
        3、国库集中收付制度是解决原国库收付制度弊端的必然选择
        我国原来的国库收付制度，是通过层层账户的转拨进行的，财政资金的使用权分散于各用款单位，财政对于资金用到何处，流向是否合理，并不掌握，也无法掌握，尤其是预算外资金的使用与管理更为松散。这些直接导致财政资金运用效率低下，财政监督乏力，进而出现腐败现象。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。因此，必须对原有的国库收付制度进行改革，逐渐建立和完善国库集中收付制度。
        4、国库集中收付制度是强化资金管理，避免违纪现象发生的有益探索
        原国库支付方式已经不利于发挥财政资金的整体效益，且资金使用中非常容易出现间题，因此推行国库集中支付制度改革是解决支出管理问题的一项重要措施。

        国库集中支付制度将所有财政性资金集中到国库单一账户或财政专户，支出由国库或财政专户直接支付到商品、劳务供应者及用款单位，从而形成"管钱的不拨钱、拨钱的不花钱、花钱的不见钱"的资金管理模式。这种"直通车"式的拨付方式，有利于加强对政府财政性资金的统一调度和管理，增强政府宏观调控能力，从根本上改变资金分散管理、单位多头开户、拨款层次多、在途时间长等现象，提高资金运作效率，并从源头上、制度上防止违规违纪问题的发生。
        三、完善国库集中收付制度的思考
        结合目前正在进行的国库集中收付制度实行情况，笔者认为完善我国的国库集中收付制度宜从以下方面进行尝试。
        1、对预算支出项目进行重新分类，以适应国库集中收付制度的需要。在实行国库集中支付的情况下，国库支付执行机构在支付前要根据预算：对支付申请的合法性、合理性和真实性进行审核，然后再决定是否支付。这就需要详细说明支付的内容、资金的用途，而在现行预算制度中，除编制部门预算试点外，支出科目仍主要按具体用途设置，有些资金性质相近、科目含义不够明确等情况难以适应国库直接支付的需要。
        2、逐步扩大财政直接支付的范围，形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局。目前财政直接支付主要在工资、政府采购、专项资金等领域，在深化国库集中支付制度改革过程中，应进一步扩大直接支付范围，发挥财政部门对预算资金支出全过程的监控功能，以实现国库集中支付制度的目标。由于政府机关及事业支出种类较多，有些单位下属机构层次较多，不可能全部实行财政直接支付，授权支付是必要的，但对其范围规模要进行控制，使之发挥辅助功能，否则有可能削弱国库集中收付制度建立的效果。
        3、提高预算单位的预算编制、资金使用计划制定及财务管理水平。为保证预算资金由国库直接拨付给商品和劳务供应商，预算单位需要编制细致的预算、并根据年度预算制定 科学 、合理、切实可行的季度、月份资金使用计划，以此向国库支付执行机构申请拨款，保证本单位履行职责及事业 发展 的需要。
        4、细化预算编制。公共财政就是要建立细化预算体制，从而能全面反映各部门、各单位的收支活动情况。实行部门预算是市场 经济 国家的普遍做法，是市场经济体制的前提和基础。部门预算是由政府各部门编制并经财政部门审核后报人大会议审议通过的，是反映部门所有收入和支出的预算。编制部门预算，不仅可以细化预算编制，提高预算的透明度，而且有利于防止预算中的不规范做法，有利于人大等部门对预算的审查和监督。同时，也能加强国库对预算支出的刚性约束，充分发挥国库的监督作用。
        5、完善国库监督约束机制。与传统国库制度相比，深化国库制度改革，构建新型监督机制，需要在扩大监督力度、提高监督透明度等方面取得突破性的进展。国库集中收付业务的监督约束机制主要包括：（1）以国库单一账户和集中收付业务为基础，建立财政全过程监督体系；（2）立法机关监督。在我国，由于政府预算和决算都要由各级人民代表大会的审查和批准，作为政府财政收支的出纳和预算执行机构的国库，人大可利用公众赋予的权利，通过对政府预算编制、执行和决算的监督，达到对国库各项业务的监督；（3）审计监督。审计监督主要是对国库业务活动的真实性、合法性和合理性进行监督。审计监督实际上是通过对政府财政收支的监督，进而达到对国库管理的监督；（4）社会舆论监督。加强社会舆论监督，就是通过提高预算编制、执行和国库业务的透明度，定期向社会发布政府预算执行信息，发挥新闻媒体及社会公众的监督功能，及时指正国库管理中存在的问题，不断提高国库管理水平。
        6、提升信息技术，确保信息、资金运行安全
        政府财政预算收支信息是各级政府宏观决策的重要依据，关系到国家经济社会安全与社会公共利益，在技术上保障其安全的重要性是不言而喻的，在实行国库集中支付体系中，必须提高软件开发能力和硬件生产供给能力，以满足国库集中收付的技术要求，并在技术上高度保障其资金运行安全。