财政税收论文：辽宁省国库集中支付制度改革探析

 　　摘要：国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。辽宁省进行国库集中支付制度改革已有将近五年时间，改革的成效已经初步显现，但在运行中也存在着诸多不足，因此，进一步完善辽宁省国库集中支付制度对确保财政资金的安全和使用效率，增强财政在宏观调控中的作用具有重要意义。 
　　关键词：国库；集中支付制度；国库管理；辽宁省 
　　 
　　国库集中支付制度的基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。辽宁省根据财政部的规定并借鉴其他省、市的经验，在资金所有权、使用权、财务自主权"三权不变"的前提下，开始了国库集中支付制度改革的实践与探索。 
　　 
　　一、辽宁省国库集中支付制度改革运行概况 
　　 
　　2003年辽宁省政府办公厅正式下发《关于印发辽宁省全面推进财政国库管理制度改革实施方案的通知》。2004年9月，省直第一批试点部门启动改革，实现了国库集中支付。从各市看，14个市先后进行了国库集中支付改革，铁岭市改革起步早，葫芦岛市推进改革力度大，抚顺市推进改革进度快，瓦房店、庄河、调兵山、西丰4个县进行了 会计 集中核算向国库集中支付转轨的试点。到2005年底，省本级一级预算单位已全面实施了国库集中支付改革，市级启动了国库集中支付改革试点，取消了执收单位收入过渡账户。截至2007年底，省市两级预算单位已全面实施了国库集中支付制度改革，县级改革也全面启动，有30个县（区）进行了会计集中核算向国库集中支付的转轨，全省纳入国库集中支付改革范围共有3 900余家单位，累计支付资金891.6亿元。 
　　1.建立规范的国库单一账户体系 
　　（1）财政部门在人民银行沈阳分行开设国库单一账户（国库存款账户）； 
　　（2）财政部门在商业银行开设零余额账户，在商业银行为预算单位开设零余额账户； 
　　（3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户； 
　　（4）经省政府批准或授权财政部门为预算单位在商业银行开设特殊专户。 
　　2.规范支出拨付程序 
　　根据财政国库管理制度改革对支付管理的要求，按照不同的支付主体，对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。对工资性支出、购买性支出、转移性支出和重点专项支出等由财政部门开具支付令，通过财政零余额账户，直接将财政资金支付到商品和劳务供应者或用款单位账户；对未实行财政直接支付的购买性支出和零星支出，由预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过预算单位零余额账户将财政资金支付到商品和劳务供应者或用款单位账户。 
　　3.国库集中支付系统与预算管理、银行支付系统操作对接 
　　一是与预算进行沟通协商，启用了"e财指标管理系统"与国库集中支付系统对接，实现了支付系统自动接收"e财指标管理系统"的数据，保证了支付系统的预算指标数据与预算处、业务处指标台账的完全一致。二是改革了银行支付模式。改革初期，代理银行办理资金支付时，资金流和信息流分别从财政和银行两个支付系统运行，既易造成支付的资金流和信息流不一致的问题，而且存在代理银行延缓实际支付而提前清算从而套取财政资金的风险。为有效解决这一问题，他们研究启用了集中支付系统与代理银行支付系统的接口软件，实现了两个支付系统间自动传递信息，不仅提高了工作效率，避免了手工录入的差错，而且使资金流与信息流完全同步，规避了支付风险。 
　　4.制定具体的改革办法，完善制度体系 
　　为了贯彻和落实国库集中支付制度，辽宁省财政部门制发了《关于进一步加强省直预算单位财政授权支付业务管理有关问题的通知》、《财政国库集中支付清算备付金管理暂行办法》等。为强化财政监督，制定了《关于进一步规范 金融 机构代理省级国库集中支付业务的通知》、《辽宁省省级财政国库集中支付银行代理业务综合考评暂行办法》，并与人民银行共同组织了对代理银行代理业务的检查，强化监督考核。为推进市县改革工作，制发了《关于进一步推进和完善市县级国库集中支付改革有关问题的通知》和《关于县级国库集中支付制度改革的指导意见》等。启动了鞍山和锦州两市公务卡试点，印发了《辽宁省省级预算单位公务卡管理暂行办法》，探索行政事业单位公用经费新的支付模式。

　　二、辽宁省国库集中支付制度存在的问题 
　　 
　　1.代理银行责任与利益不对称 
　　代理银行办理此项业务收益少，人力、物力投入成本大，有时因时间等原因还需为财政垫款。商业银行都是以追求利益最大化为目的，更多考虑的是自身利益，它们往往对超过银行清算时间后接受的支付令没有做到"见令即付"，以及"先支付、后清算"，不愿垫付资金，而是等到第2天才支付，致使用款单位的款项几天才能到账，既影响了资金支付效率，也影响了国库管理制度改革的声誉。其次，代理此项业务的手续费没有统一标准，有的地方给，有的地方不给，导致商业银行代理此项业务的积极性不高，同时又加重了财政负担。 
　　2.零余额账户管理不规范 
　　根据《辽宁省省直单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》的有关规定，财政零余额账户的账户性质为专用存款账户；预算单位零余额账户为单位基本存款账户；特设专户为专用存款账户。由于部分预算单位的基本存款账户尚未撤销，所以代理银行只好将预算单位的零余额账户性质设为专用存款账户，这既与相关制度不符，又不利于人民银行国库部门对其实施统一管理监督。《辽宁省省直单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》规定，预算单位零余额账户不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。但出于追求自身利润最大化的考虑，商业银行往往为了维持优质客户而纵容预算单位的一些不合规行为，对其提取现金、特殊划款等要求会尽量满足，因而会产生违规操作现象。 
　　3.国库集中支付系统软件功能不够完善 
　　虽然辽宁省在信息 网络 建设方面取得了很大的进步，但仍存在诸多不够完善之处。如系统缺乏账单的打印功能、按日期、金额查询功能、检验预警功能等。另外，系统缺乏监测检查功能，由于财政国库集中支付系统与代理银行自身核算系统没有制约关系，代理银行业务操作有很大的随意性，使支出整个过程不能处于有效的监督管理之下，这必将影响财政国库管理制度改革的快速 发展 。 
　　 
　　三、完善辽宁省国库集中支付制度的建议 
　　 
　　1.由人民银行取代商业银行代理国库集中支付业务 
　　目前，辽宁省除鞍山市国库集中支付业务由市人民银行代理外，省级和其他市级、县级业务均由商业银行代理。零余额账户实行"先支后付"，这本身就不符合 金融 企业 会计 制度中"先收后支、不垫付款项"的结算原则。同时，商业银行在承担代理业务过程中也出现了诸多问题，因此，建议在有条件的地方由人民银行取代商业银行代理国库集中支付业务。鞍山市通过在人民银行设立国库集中支付核算中心、在承担预算执行机构部分职能的同时负责办理国库集中支付业务，财政部门也不用再为此设立专门机构。通过这种方式办理财政资金支付，可以确保在预算单位的"零余额"账户授权额度内，由人民银行国库支付系统直接支付到供货收款人账户，既不用商业银行垫付资金，又确保了财政资金始终停留在国库单一账户内。预算单位必须使用的财政资金，可以迅速直拨到项目单位和用款单位；对其中需要紧急支付的款项，则可通过人民银行的大额支付系统直接将资金划入收款人账户。对授权支付的资金，以前要通过财政国库账户拨到预算单位最少需要2-3天时间，现在通过授权支付联网系统拨到预算单位的"零余额"账户只需要几分钟。 
　　2.完善国库集中支付制度的配套改革，建立完善的监督管理和控制体系 
　　首先，进一步细化关于对账、手续费等事项的制度法规，明确违规罚则，使国库集中支付业务做到有章可循、有益可奖、有误可罚。其次，财政部门要加强对财政资金使用的监督，同时加强国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。 
　　3.加强信息网络建设，完善国库集中支付系统 
　　从国际经验来看，澳大利亚的信息网络体系非常完善，财政部设有FIRM财政信息资源管理系统，各财政支出部门设有EPIC信息输入控制系统，各支出机构设有AGECIES管理信息系统，联邦储备银行设有RBA银行会计核算信息系统，四大信息系统共同构成反映和管理政府财政资金支出运作的完整的信息网络体系。加强信息系统建设，是对资金支付管理和监督的有效手段，用系统对超额支付予以控制，同时对代理银行及预算单位的资金支付活动实行全过程监控，可以对发生的异常交易活动实现自动报警，发现问题及时处理，有效地规范预算执行。