财政税收论文：关于湖南省财政支持粮食生产的若干思考

 　　摘要：农业是国家的基础，粮食是农业的基础，进一步加大财政对粮食生产的支持力度，既是 工业 反哺农业的重要体现，也是解决粮食安全问题的现实要求。财政部门要建立完善促进粮食生产的科技投入机制，充分发挥财政政策的扶持效应和财政资金的引导效应，加大投入力度，创新投入方式，确保粮食生产的稳定和高效。 
　　关键词：财政；粮食生产；补贴；湖南 
　　 
　　湖南省作为全国主要的农业大省，在实现 经济 快速 发展 的同时，确保农业稳定和粮食安全，充分发挥粮食主产区的功能作用，是目前亟待研究和解决的重要课题。 
　　 
　　一、湖南省粮食生产面临的主要问题 
　　 
　　1.粮食生产成本上涨，财政补贴效益下降。当前农业生产资料价格偏高，化肥、种子、农药、农膜、农用柴油价格快速上涨，加大了种植成本。当农资价格上涨的速度远远高于粮食价格上涨比例时，农民从惠农补贴中得到的收益大打折扣，这在很大程度上降低了农户对粮食生产投入的积极性，更多的农民选择外出务工，"双改单"和"抛荒"问题面临的形势十分严峻。 
　　2.粮食保护价政策滞后，市场机制作用弱化。一方面，市场保护价政策执行主体单一，目前仅仅局限为中央和地方国有储备粮 企业 ，它们可以从政策执行中得到收购和保管费用补贴，并由财政部门承担贷款利息。而民营粮食企业被排除在政策之外，经营面临市场风险，只能通过压低市场收购价来获取利润空间。因此，最低收购价格政策在发挥市场托底作用的同时，也几乎取代了市场价格，将市场价格拉低。另一方面，粮食保护价制定依据滞后，标准太低，没有起到"保护"作用。 
　　3.粮补资金成变相地补，政策激励效应扭曲。部分乡、村基层单位在准确核实上年或当年每户农民的种粮面积上较为困难（主要涉及基层矛盾和维护基层稳定），加上国家规定的直补到户时间短，许多地区种粮补贴的计补面积是按 农村 税费改革的计税面积进行直补的，而没有按国家规定以上年的粮食播种面积对种粮农户进行补贴。有的农户在计税面积中近一半以上的耕地没有种植粮食作物，而是种植经济作物和其他作物，同样得到了粮食补贴；有的农户根本就没有进行粮食种植，全家外出务工将耕地转包给其他农户，也获得粮食补贴；甚至部分农户将自家耕地"抛荒"也同样能获得补贴；而真正的种粮户特别是承包大户没有得到相应的粮补资金。 
　　4.粮食生产资金缺乏， 金融 扶植政策滞后。农业要实现产业化和规模化经营，资金支持必不可少，但就湘潭市的情况而言，不论是对一般农户还是对种粮大户，资金的制约始终存在。一方面，由于受家庭劳动力缺乏或外出务工人员不能及时兑现工资而延迟接济家中资金需求的影响，部分农户用于粮食生产特别是春耕生产的资金缺乏。另一方面，对于部分种粮大户，由于资金的前期投入和一次性投入较大，靠自身很难筹集生产所需资金，而金融机构在对种粮大户的资金支持特别是贷款支持上，还没有出台行之有效的支持政策，土地规模经营普遍面临"贷款难"问题。 
　　5.财政补贴资金分散，农田水利设施建设缓慢。目前农业基础设施整体上仍比较薄弱，尤其在农田水利设施方面普遍存在年久失修、功能老化、更新改造缓慢的问题，致使农业生产抗灾能力较低，大灾大减、小灾小减的状况没有从根本上得到扭转。特别是农村税费改革和取消"两工"后，过去那种依靠农民投工投劳开展大规模农田水利建设的方式受到制约，而跨村、跨乡镇乃至跨县的流入性灌溉工程的建设改造也很难通过村组的"一事一议"来落实和推行。因此，很多农户提出粮食补贴不要发到个人，由村组集中起来搞水利基础设施建设，这样的效果更实、更大。 
　　6.基础服务体系不健全，科技含量有待提高。目前，农业科技推广服务体系、监测检验体系等建设还不完善，粮食产品市场竞争力不强。特别是受经费投入的制约，基层农技服务单位很难发挥其应有的推广和服务功能，很多工作人员都离岗离职，而在岗的人员精力也主要用于保障自身生活的农资经营创收上，公益性服务工作难于开展。新技术不能推广，农民还是靠传统的方式和经验种田，一旦遇上新的问题，就无法解决，尤其是面对品种日益繁多的农技推广产品，粮农吸收消化能力较差。由于品种增多，市场上渗透了不少含量不纯、产量不高的粮食种子，政府缺乏有效的政策引导和推广，粮农靠自身能力又难以辨认，这就增加了农民对粮食新品种的把握难度，也提高了农民种粮的风险。 
　　7.土地流转机制不完善，种粮规模效益难以发挥。由于缺乏 科学 合理的耕地流转机制和相对健全的流转中介组织，土地流转经营十分困难。一方面，土地是获取补贴的依据，农民"惜田不丢"，把耕地看做一种权益保障不愿流转；另一方面又"舍田抛荒"，因为种粮效益低不愿耕种。这样既造成耕地资源的浪费，又使土地难以向种粮大户集中，粮食生产很难达到规模化和专业化。 
　　 
　　二、财政促进粮食生产的对策和建议 
　　 
　　1.要提升财政资金对粮食生产的激励效应。建议出台推进农业信用担保体系建设的政策性指导意见，规定每年从农发基金中划拨一部分作为种植规模企业和种植大户的担保专项扶持资金，研究并实施农业种植项目担保措施。并组建农业信用担保公司，降低贷款门槛，有效缓解农业龙头企业和专业农户"贷款难"的问题。 
　　2.要调控稳定粮食生产资料市场价格。重点支持粮食企业购销网点建设、农资供应主渠道建设和骨干农资供应网点建设，稳定农资市场价格，确保农民买到价平、质优的农资商品，降低粮农生产成本。可以采用财政贴息等方式鼓励农资生产企业和一级经销商提高农资生产及储备总量，并加快建立化肥淡季储备制度，对尿素等主要农资生产企业提供本省需求的化肥数量进行奖励。对粮食购销企业和农资生产企业的财政补贴资金和贴息资金要严格监管，跟踪问效，确保专款专用，防止财政补贴资金被挤占、挪用而没有真正落实到发展农资生产和粮食购销上。 
　　3.要实现粮食最低收购价政策的动态管理。与其他惠农政策相比，粮食最低收购价政策直接将生产与流通环节相结合，具有不可比拟的优势，因此，要进一步完善最低收购价政策的执行预案，健全最低收购价启动机制、补贴机制和监督机制。特别是要充分发挥最低保护价政策对市场的良性引导和"托市"效益，真正起到"保护"作用。建议要结合粮食生产成本与市场粮价来确定最低收购价政策，即粮食最低收购价与农民种粮成本实行联动，使最低收购价政策由"静态"管理转为"动态"管理，达到粮食生产成本涨幅与粮食价格变动之间的基本均衡，确保种粮农民的实际收益不下降。从目前的市场情况看，建议今年早稻最低收购价不低于85元/100斤，晚稻最低收购价格不低于90元/100斤，并保证预案的启动。 
　　4.要支持构建农业政策性保险的安全屏障。农业保险作为世界贸易组织规则允许和提倡的"绿箱政策"，是市场经济条件下政府对农业支持和保护的有力工具。要加大对农业政策性保险的补贴力度，明确对农民的保费补贴和经营主体的补贴两个层次，保险理赔的收益者必须是粮食生产的经营主体，确保"谁种粮，谁受益"，走出"保险理赔金"变"土地租金"的怪圈。要进一步提高参保率和参保标准，争取实现"应保尽保"。对于地方因提高参保率而形成的资金缺口，中央财政要给予转移支付支持。 
　　5.要建立健全粮食科技服务体系投入机制。要坚持科技兴粮的战略导向，为农户提供好技术和信息服务，把粮食生产转变到依靠科技进步和提高农民素质的轨道上，真正使农业科技成为粮食增产、农民增收的第一要素。特别是要加大对基层农技站的投入力度，建议采取政府购买服务的方式，将农技人员从事技术开发、引进、培训、普及和信息服务等所取得的工作成效（即服务数量和服务质量）与个人的酬劳挂钩，切实提高科技在粮食生产中的到位率和贡献率。

　　6.要稳步加大对粮食生产基础设施的投入。要把大力支持粮食生产基础设施建设和生态环境改善作为一项长期任务，这是提高粮食生产供给能力，实现粮食基本自给和可持续 发展 的基本保证。要重点加强水利配套设施建设，在加强大型综合治理和排灌系统建设的同时，着力突出对小型病险水库、山塘的整修以及配套沟渠的建设，切实提高粮食生产抵御 自然 灾害风险的能力。要进一步加强农业综合开发，在保护现有耕地的基础上，不断加大对中低产田改造的力度，提升耕地的单位效益。 
　　7.要着力提升财政支农资金的整合效益。要加强部门之间的协作配合，整合各类财政支农资金。目前，支农资金包括国土部门的土地整理资金、农业部门的标准良田建设资金、 交通 部门的通乡通村公路建设资金、库区移民资金、水利部门的小型农田建设节水和灌区配套等资金，资金分散运行，政出多门的现象较为严重，不能集中财力办大事。因此，湖南省可以开展专项资金整合试点，按照"渠道不变，管理不变，用途不变，捆绑使用，各记其功"的原则，研究制定整合支农资金、项目的措施和办法，按照新 农村 建设和粮食安全的要求，集中投入，重点建设，提高资金的使用效益。 
　　8.要建立健全农村土地流转机制。进一步加大土地流转力度，积极发展农业适度规模经营。建议借鉴江苏等先进地区的经验做法，由省财政设立农村土地流转扶持资金，对具有稳定的土地流转关系，流转期限达到一定年限（如三年以上），单宗土地流转面积达到一定规模（如在500亩以上）的新增土地流转项目，省财政按一定标准（如每亩100元）对土地流出方(农户)给予一次性奖励。要加快完善农村土地承包流转管理服务体系。建议在基层特别是乡（镇）要建立农村土地承包流转服务中心，切实加强对农村土地承包经营权流转的指导和监管，积极引导和规范土地流转，在充分尊重农民意愿、保证农民利益的前提下，严格规范土地流转的合同程序。同时，要进一步加快农村保障体系建设，加大农村劳动力培训力度，逐步弱化土地对农民的生存功能和保障功能，为土地转出农民解决后顾之忧。