财政税收论文：论政府代表国家对国有企业赢利行使收益权的模式选择

 　　[摘 要] 从1999年开始，我国的国有 企业 利润一直在快速增长，2006年实现的利润已超过了9600亿元。这么多的钱并没有上 交给作为产权人的全国人民，而是留在各企业手里任其自由支配。这使国有企业的国有性质名不符实，其社会功能难 以实现，造成国家应得财政收入的流失，加剧了社会分配的不公。为此，探讨政府代表国家(人民)对国有企业赢利行 使收益权的模式显得非常迫切和重要。 
　　[关键词] 国有企业；赢利；收益权；模式选择 
　　 
　　一、政府作为国家的代表对国有企业的赢利当然地享有收益权 
　　 
　　当今世界，无论是东方或是西方，无论是发达国家还是 发展 中国 家都程度不同地保有一定规模和数量的国有企业，国有企业在其 经济 中都发挥着程度不同的作用。国有企业在经济中是一种客观存在。在市场经济中，与非国有企业相比，国有企业具有两重性：营利性和社会性。国有企业的两重性决定了它必须具有双重的功能：营利功能和社会功能。国有企业的营利性和营利功能首先源于企业作为经济人的 自然 本能。其次，国有企业的营利性和营利功能还决定于企业的性质。同其他非国有的一般企业一样，作为市场竞争主体，国有企业也要通过自己的生产经营活动，向市场提供产品和服务，并努力实现利润最大化或实现成本最小化。但是，国有企业还必须具有特殊的社会性质和社会功能。从根本上说，这源于市场经济本身发展的需要。市场失灵和市场功能缺陷的存在表明，单纯依靠市场机制的作用是无法使市场经济正常运行的。为了克服市场失灵和弥合市场功能缺陷，客观上需要政府对经济运行进行适当干预。一般来说，政府干预经济运行的方式有两种：一是运用经济政策进行干预；二是组建国有企业。其中，由政府投资组建国有企业是一种重要的选择，这种选择在某些行业、某些领域和许多场合都是不可替代的。在此情况下，由政府拥有或实际控制的国有企业，除具有一般的营利功能外，也就自然而然地具有了非营利的社会功能。如果国有企业丧失了这种功能，仅仅依靠政府实行财政和货币政策来干预经济运行，是难以克服市场失灵和弥合市场功能缺陷的。这是所有市场经济国家都普遍存在国有企业的重要原因。不过，我国和西方国家在国有企业的设立动机上存在差异。在西方资本主义国家，国有企业主要是国家调节与控制经济的一个基本工具。在中国，国有企业本质上是社会主义公有制的主要实现形式，是国家引导、推动、调控经济和促进社会发展的基本力量，是实现广大群众共同利益和共同富裕的重要保证。因此，中国的国有企业除了要完成经济调控功能外，还要完成确保社会主义公有制属性和确保共同富裕的赢利任务，即要求它不断提高经济效益和劳动生产率，实现国有资产的保值增值。所以说，中国的国有企业具有特殊性，这种特殊性使得它承担的责任比外资企业、民营企业有着更高层次的标准，就是一为国家，二为社会，三为员工。也就是说，中国的国有企业作为国有的经济组织，要承担经济责任、 政治 责任和社会责任。 
　　在我国，国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按照《全民所有制经营责任制条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定的程序登记注册的非公司制的企业法人或经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司。从 法律 上看，我国国有企业的财产所有权归属非常明确，即国家代表全体人民行使所有权。但从实践的角度看，对全民财产有可能并且实际行使权利的是政府，所以说，国有企业实质上是政府企业。正因为如此，世界银行将国有企业定义为：国有企业是指政府(包括政府部门)拥有的或(不管通过什么方式和途径)实际控制的经济实体。于是，"全民--国家--企业"这种基本的委托代理关系就演变为"全民--政府--企业"这种委托代理关系。这表明，全民所有制或国家所有制实际上已经异化为政府所有制，政府是全民财产事实上的所有者。既然代表国家的政府成了国有企业的事实产权人，那么，政府就应该代表国家对国有企业的赢利享有收益权。理由有二：第一，政府既然是国有企业的投资人和事实上的产权人，政府对国有企业的赢利行使收益权就是它的应有权利和责任；第二，我国的国有企业肩负着引导、推动、调控经济、促进社会发展和实现广大人民群众利益及共同富裕的重任，而这一重任的实现要求政府必须对国有企业的赢利行使收益权，否则，就是失职。 
　　 
　　二、政府尚未能代表国家对国有企业的赢利行使收益权 
　　 
　　从1999年开始，我国的国有企业利润一直在快速增长，1998年全国的国企实现利润仅为213.7亿元，1999年猛增到1145.8亿元，2002、2003、2004和2005年分别达到3786.3、4769.4、7368.8和9047.2亿元。2006年159家中央企业实现利润7546.9亿元，同比增长18.2%，1031家省市级国有企业实现利润2097.2亿元，同比增长38%。2006年国有企业共计实现利润超过9600亿元。这些利润去哪里了?国有企业是国家的、人民的，因此，它们所获得的盈利都应当用来为人民谋利益。所以，国企应该向国家分红。但是，从1994年的财税改革起，国有企业就没有向国家财政上交利润，其依据是1993年底颁发、1994年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。根据决定，"作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交"的办法。但实施的结果却是所有国有企业和其他非国有企业一样只缴纳税金，所得利润不上交国家作为财政收入。既然国有企业的利润没有向国家分红，则所获利润就是变成了所有者权益留在企业里。那么，国有企业将这么多的钱用到哪里去了呢?除了用作流动资金、支付非国有股东股息和新增投资外，出现了"内部人控制"现象，表现为将利润隐藏或以工资福利及奖金等形式分配，导致社会收入差距过大。根据国家统计局的数字，电力、电信、 金融 、保险、水电气供应等行业的平均工资是其他行业职工平均工资的2-3倍，如果加上工资外收入和福利待遇，实际收入差距可能在5-10倍之间。 
　　"十六大"后，国企改革倡导"三分开"：政资分开、政企分开、利税分开。在利税分开的前提下，必须坚持"谁投资、谁受益"的原则。其他投资者的收益都很清楚，非国有的、外企的利润都要拿走，问题就集中在国有企业、国有投资这块。国有企业的投资利润在利税分开的情况下，也要像其他投资人一样，让出资人享受一部分权益。 国资委研究中心副主任彭建国曾指出，在国家尚未建立国有资本收益收缴制度的情况下，企业拥有国有资本收益自由支配权。效益好的企业职工收入不断膨胀，而困难企业的职工收入下降，由此产生了企业内部分配秩序混乱的弊端，日益导致社会分配不公，并积重难返。 部分国企的巨额利润结余，全部由国有企业自主支配，存在着很大的随意性，企业掌握的预算外资金容易乱投乱花，因决策失误造成的极大浪费、损失和各种形式流失的现象时有发生。 
　　认识到这一问题严重性的李荣融曾公开表示："国资委最大的权没有落实，就是收益权。因为出资人最重要的权是收益权。"这充分说明政府尚未代表国家对国有企业的赢利行使收益权。这种做法带来了以下危害：

　　第一，使国有 企业 的国有性质名不符实。根据 现代 产权理论，资产所有者取得或占有资产收益，产权人怎样占有资产，就应怎样占有收益。依据我国宪法，国有企业是全民占有的公共财产，那么，国有企业创造的利润也应该由人民群众共同拥有。所以说，国有企业独占利润的做法使其国有性质名不符实。 
　　第二，造成国家应得财政收入的流失。我国推行的是社会主义市场 经济 体制，国家投资组建了数目众多的国有企业，主要目的之一就是要求它们为国家创造财富，增加国家的财政收入。国有企业把应上缴国家的利润留在企业里， 自然 就造成了国家应得财政收入的流失。 
　　第三，给国家的宏观经济调控造成了较大的负面影响。既然国有企业利润没有向国家分红，主要去向就是转为所有者权益留在企业里，用作新增投资。以 中国 石油天然气集团公司为例，从2000-2003年，4年的净利润合计为954亿元，但2004年的固定资产却比2000年增加了934亿，这就说明了大部分的利润转为固定资产投资。国有企业占全社会固定资产投资总额的投资比例一直相当高，1995年占54.4%，2000年是50.1%，均超过一半。2001-2004年分别是47.3%、43.4%、39%和35.5%，虽然未过半，但仍占比例最大。2005年全社会固定资产投资88604亿元中，城镇投资75096亿元，其中，国有及国有控股投资占53.3%，占全社会固定资产投资的45.2%。2006年1-7月，我国城镇固定资产投资实际完成44770亿元，其中国有及国有控股占46.6%。可见，这两年国有及国有控股的固定资产投资正在膨胀。国有企业存在的行业，一般是政府频频干预管理及限制准入的行业。一方面，这些行业内的国有企业不能对需求作出积极而正确的反应；另一方面，这些行业大多处在行政性垄断之下，行业外的能够作出积极反应的投资者难以进入。每当宏观经济增长速度加快后，出现能源、原材料、 交通 运输等基础产业的"瓶颈"，而由于投资缺乏产权约束，往往导致过度投资。由此形成"短缺--加大投资--过剩--压缩投资--再短缺"的恶性循环，是周期性经济过热和经济波动的重要原因。 
　　第四，加剧了社会分配的不公。国有企业创造的利润没有向国家分红，而是留在企业里由企业自由支配。数目庞大的利润，除了用作流动资金、支付非国有股东股息和新增投资外，就是用来供企业高级管理层挥霍和为企业职工滥发奖金和福利，过度地拉大了赢利国有企业职工和其他社会成员收入的差距，加剧了社会分配的不公。 
　　三、政府代表国家对国有企业赢利行使收益权的模式选择据了解，国资委正在起草的"中央企业国有资本经营预算制度"，将使得中央企业不再能"独享"一年6000多亿元的利润，而要开始向国家这个出资人上缴收益。目前国资委正积极协调有关部门抓紧研究具体方案，有望年内出台。北京、上海、深圳等地已开始进行国有资本经营预算试点，其中北京市对所出资企业的收益收缴工作已全面推开。这表明政府已经决定将代表国家对国有企业的赢利行使收益权。接下来要解决的问题是应由谁代表国家行使收益权?怎样行使收益权?收上来的红利应如何正确使用? 
　　(一)国资委代表国家行使收益权比较合适。由谁代表国家行使收益权?理论界和实务界主要存在两种观点：一种观点认为应当由财政部代表国家行使收益权；另一种观点认为应当由国资委代表国家行使收益权。笔者赞成第二种观点。国资委的应然性质是代表政府履行出资人职责，简单地说，就是所出资企业的股东。2003年5月13日公布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第12规定："国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。"同时规定"国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能"。《条例》从宏观上明确了国资委作为国有资产出资人的地位和特征，强调国资委作为国有股权的代表机构对国有企业行使出资人拥有的权利，追求出资收益的最大化。这一规定说明国家对国有资产的管理不是行政管理，国资委对国有企业的管理权仅限于出资人权利的制度追求。因此，国资委应是代表国家对国有企业的赢利行使收益权的合适人选。 
　　(二)国资委应依据国有资本经营预算规则来行使收益权。国有资本经营预算是反映政府作为出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，它反映的是国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。国有资本经营预算的功能就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。国有资本经营预算最能体现政府的国有资本所有者职能，其分配主体是作为资本所有者代表的政府，它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的，以资本所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因而国有资本预算是经营型预算。国资委行使收益权的依据应当是国有资本经营预算制度，因此，我国应尽快出台国有资本经营预算规则。现在的问题是国有资本经营预算应该由谁来编制?是财政部门，还是国资委?财政部和国资委争论了很久，现已初步达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制166户中央企业国有资本经营预算。笔者的观点是国有资本经营预算制度应作为整个财政预算的一个子系统，在财政部门的指导下，由国资委负责制定，并与财政部门制定的公共财政预算一起提交每年的人大会议审议，通过后，交国资委执行。 
　　(三)收上来的红利应由财政部门和国资委按照全国人大常委会制定的规则来决定其用途。收上来的红利应如何正确使用?这是政府代表国家对国有企业赢利行使收益权最终要解决的关键性问题。大多数学者的观点是国资委收取的国有企业红利应该上缴给财政部，纳入总的预算程序。正如人民大学经济学院院长杨瑞龙所说："这笔资金的最后归属应该是国家，而国家的代表是财政部。在红利交到财政部后，财政部可以成立一个像国家投资基金一样的公共基金委员会，建立专门的条例，规定投资只能用于公共领域，比如社会保障等。在这个公共基金委员会，国资委可以派代表，财政部和相关的劳动社会保障部等类似机构也可以派代表，决定怎样用这个钱。"国资委研究中心企业部部长王志钢认为："国企上缴的红利，应先交给国资委，当然这个钱收过来之后，一定要国家用，国家怎么用，要有一个合理的划分。但不要把国有资本预算体系和财政部的公共财政体系对立起来看，国有资本预算体系是公共财政里面的一个子体系、小体系。至于这部分红利怎么进入财政部，只是具体的操作问题。"笔者认为，全国人大常委会应制定一个规则规定按一定比例将国有企业上缴的红利分为国有企业 发展 基金和公共事业基金，同时规定由国资委代表国家对国有企业的赢利行使收益权，国资委必须将收取的国有企业红利上缴给财政部，财政部再依据全国人大常委会规则规定的比例将上缴红利注入国有企业发展基金和公共事业基金。国有企业发展基金由国资委编制规划用于国有企业的发展，公共事业基金由财政部编制规划用于 教育 、住房、医疗和社会保障等公共事业。