财政税收论文：论财政分权背景下义务教育地区差异与财政责任的再配置

 　　[摘要]在分权框架下分级管理的地方义务教育 经费支出的公平问题是人们广为关注的问题，义务教育作为一国保障弱势群体底线公平的基础教育阶段，中央政府应该对义务教育供给实现责任回归。 
　　[关键词]教育财政；财政分权；教育分级管理 
　　 
　　一、引言 
　　 
　　教育，作为一种无论对国民个体还是对整个国家社会 发展 而言均兼具目标性价值和工具性价值的、影响广远的社会公共品，至少从名义上，各国政府都给予了高度的重视，并对其的供给都给予不同程度的财政支持。尤其是对基础教育阶段的中小学教育而言，作为一种体现和保障弱势群体之底线公平的公共工程，世界各国都几乎无例外地以政府财政作为基本的经费支撑。而不同的财政体制下，承担基础教育经费供给责任的主体则可能会大不相同，有的直接以中央政府为责任主体，有的则直接以地方政府为责任主体，还有的则两者兼而有之，中央政府和地方政府分别承担一定的供给责任。鉴于基础教育这种公共品的特殊性，一国的财政体制中，各级政府(尤其是中央政府和地方政府)之间不同的财政关系，就可能会形成不同的基础教育经费供给状况，进而在基础教育层面带来不同的公平和效率结果。 
　　具体到 中国 ，改革开放过程中，中国自20世纪80年代开始展开了新一轮的以财政分权为核心的财政体制改革，也差不多在同期提出要在基础教育阶段实施义务教育。而在发展过程中，中国涌现出的一个众所周知的基本现实就是地区之间、城乡之间的差异逐渐拉大，这种差距不仅直接体现在 经济 发展水平上，也体现在包括义务教育在内的教育领域的发展水平上。而考虑到基础教育对于当代社会中个人和社会之长远发展的重要性，借用著名发展经济学家、1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森的说法，它大大影响到人之基本可行能力方面的完善性。因此，这方面的差距比之经济发展水平方面的差距更为影响重大，而这方面的不公平就显得更为不公平，尤其是如果导致这种差距的原因涉及到人为的体制方面，比如教育财政经费的保障体制。那么，义务教育的地区间差距这种公平性表现具体如何呢?这种公平后果的形成与财政体制之间有什么样的关系呢?基于这些实然表现和实然关系，从应然的角度看，义务教育供给责任主体间的现行责任配置结构该否或者该如何调整呢? 
　　本文将围绕上述问题，以中国财政分权背景下分散的义务教育经费保障体系，在改革过程中所渐次形成的公平问题及其财政根源为核心线索，以理论与实证结合但以实证分析为主的方式展开分析。 
　　当前关于不同阶段教育经费配置中所存在的问题，讨论的焦点是当前义务教育阶段投入比例过低、生均经费不均衡和中央政府财政责任的问题。王善迈(1988)指出，教育经费分配不合理是中小学、尤其小学办学条件恶化的原因，而经费分配不合理又表现为在我国教育经费总量不足的情况下，高教投入比重偏高。为论证教育经费在义务和非义务两个阶段如何分配的应然问题，20世纪90年代以后，公共品理论开始被广泛用来论证政府应该承担基础教育供给的责任，而高等教育则应通过学费等方式在不同主体之间分担成本。而以1998年中国正式确立建设公共财政体制为契机，理论界开始从公共经济视角分析我国教育财政结构问题，从公共产品的受益范围和外部性的角度论证了义务教育应纳入较高层政府的财政职责范围，义务教育经费应成为教育财政支出的重点。相关实证研究方面，曹淑江、董克用通过实证研究，证实了中央政府的高等教育投资对地方政府高等教育投资具有替代作用，从而反证得出财政分权下中央财政应首要关注的是义务教育。王蓉和杨建芳则通过实证分析的方法，构造了反映财政分权尺度的4个指标，利用2000-2004年的分省面板数据，研究了影响教育投入两个比重(教育事业费占地方财政支出的比例和教育事业费占地区生产总值的比重)的因素。 
　　 
　　二、中国财政分权及其背景下义务教育经费保障体系的变迁概述 
　　 
　　新中国成立以来，财政体制基本上一直处在一种中央和地方之间集权与分权的轮回变迁中，造成这种轮回式变迁的一个基本原因在于中央和地方之间的财权和事权总是会出现不平衡的状况，即两者之间财权和事权(实际上是事责)的非对称。如图1所示，中央政府和地方政府的财政收入和财政支出的比重呈现出一种很不一致的变动趋势。在改革开放伊始的"六五"(1980～1985年)之前，较长期地存在着一种财权下移而事权上移的不对称结构：中央财政收入比重较低，而财政支出比重则较高。也正是在中央政府面临的这种财政压力之下，伴随着改革开放的展开，在财政制度上也启动了新一轮的以分权为核心的财政制度改革。这种改革，涉及中央政府和地方政府(尤其是省级政府)之间权力(财权)和责任(事责)双重的再安排，由此，在"七ZK"期间双方基本实现权责对等。但随着"八五"期间分税制改革的展开，又渐次形成了一种与原来相反的不对称格局：财权上移而事权下移，中央政府的财政收入所占比重大大高于其支出所占比重，而地方政府则反之。双方这种财政体系的重大结构性变化，对各自所承担的公共品供给责任的履行情况产生了较大的影响，义务教育的供给就是其一。 
　 　 
　　从教育经费的筹集和管理体制来看，自1949年到20世纪80年代中期，政府作为教育公共品的唯一供给者，中央政府提供着教育服务的财政支出，而地方政府则作为中央政府的具体代理人代理中央政府来具体落实教育公共品的供给，因此教育经费在地区间差别不大。而到80年代中期，随着财政分权改革的展开，义务教育的供给主体逐渐由国家为主体开始向地方政府为主体的转换，而地方政府也仿而效之，向更下一级的政府转移义务教育供给事权。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》正式将义务教育"实行地方负责，分级管理"以 法律 形式确定下来。在实施中，义务教育实行的是"三级办学，两级管理"的办学机制，除央属学校之外的大部分教育供给的责任都是由以省为大单位的地方政府来落实，而具体的责任主体则进一步逐级下移，提供义务教育的最终责任，城市落在市区一级政府， 农村 则落在县级政府。而由于乡村与县政府间责任的模糊，导致义务教育经费提供的重心进一步下移，很多地方乡镇政府成为当地教育经费的实际筹集和提供者，最终出现义务教育不义务，教育经费落到了作为受教育者的农民自身身上。直到2001年农村税费改革之后，农村教育供给的重心才开始部分移回到县，但总体上重心依然过低。图2可大致反映出这种教育财政供给责任承担情况的变迁。从历年中央财政、地方财政教育事业费支出统计来看，地方政府在财政分权改革中作为教育投入责任主体地位持续增强，而中央财政支出的经费则一直处于相对低位，未有显著增长，因此，这期间教育事业费的增量部分主要来自地方财政。 
　　这种逐级分散的教育分级管理体制，一方面使得在中央财政能力有限的情况下通过调动地方的财力和积极性而使教育保持了一定发展，但另一方面，由于负责各个阶段教育的政府主体层级不同，分权对于各级政府之间的财力调整还会引致甚至恶化地区内部的教育差距。因为随着教育供给的事权事责逐渐分离并大部分向地方转移，而不同地方由于经济改革开放的进程和发展条件的不同导致了巨大的财政能力的差距，由此在决定义务教育供给状况的经费保障方面的地区差距也就日渐显现，这种经费保障方面的差距，显然直接构成了地区间和城乡间义务教育供给差距的基本根源。 
　　 
　　三、地区间教育经费差距及其原因的实证分析 
　　 
　　此处分析目标是利用基尼系数来实证地度量各项指标的地区差距和城乡差距，观察这种基尼系数的变动情况，然后再通过计量分析造成这种差距及其变动的各种可能的影响因素，从中挖掘出造成地区差距和城乡差距的主要原因。 
　　选用的指标是生均预算内教育经费事业性支出和生均教育经费事业性支出(下文简称为预算内指标和总指标)。所谓事业性支出即维持性支出，是指学校每年用于维持学校正常运转的各种资源支出。按其支出性质可分为人员支出(教职工工资、福利等)和公用支出(包括公务费、业务费、小型的设备购置费、修缮费等)。事业性支出包括预算内事业性支出和预算外事业性支出两个部分。预算内指标和总指标，在研究中常用于度量地方政府各级教育的投入情况。 
　　从数据可获得性和完整性的角度考虑，本文选择1998～2006年的9年间省级的面板数据，涉及大陆30个省份(西藏因为有些年份统计数据不全，故在此暂没有考虑)。其中：教育经费类的项目(主要包括：各级各类教育的生均预算内教育经费事业性支出、各级生均教育经费事业性支出以及教育经费收入)，数据主要来源于各年度的《教育经费统计年鉴》；而其他涉及财政教育事业费支出和地区财政收入等的项目，数据则来源于各年度的《财政统计年鉴》；涉及教育事业发展的项目(主要有各级各类教育的学生数、升学率、入学率)，数据来源于各年度的《教育统计年鉴》；相关人口数据(主要有0～14岁人口抚养率)，来源于各年度的《中国人口统计年鉴》；相关经济发展类数据(主要包括人均地区生产总值、农村居民家庭人均纯收入、城镇居民人均可支配收入)来源于各年度的《中国统计数据》和《中国统计摘要》。 
　　 
　　(一)地区间两个指标的基尼系数度量 
　　测度事业性支出地区差异的指标和方法有多种，本文遵循惯例选择基尼系数来做指标分析。本文使用分组数据的协方差公式来 计算 基尼系数(方法的推导过程见表2-7)。 
　　计算基尼系数的步骤如下：首先，按照指标值的大小从小到大地给地区排序；其次，计算各地区相应阶段教育的学生数占全部学生数的比例，并按照地区的排序进行累积相加，即得到低于这个指标值的所有地区的学生总数占全部学生数的比例；最后，利用分组数据的协方差公式计算基尼系数。 
　　按照上述的公式方法，利用各年度统计数据，可得到1998～2006年间表示各级教育两个指标差距的基尼系数，如表1。 
　　由上图可得到以下经验性的结论： 
　　结论之一：各级教育的总指标的地区基尼系数总体上都有随时间而上升的自发趋势，从而教育的地区间公平问题有日益严峻的趋势。 
　　结论之二：就各级教育的基尼系数的相对水平来看，从高到低的各个教育阶段，其预算内指标和总指标的基尼系数均依次扩大，这意味着越是基础的教育阶段其不公平现象表现得越严重。 
　　结论之三：义务教育阶段(小学和初中)的预算内指标和总指标的基尼系数均过大，有的一度超过0.4的警戒线水平。 
　　那么，造成上述义务教育阶段地区间经费差距以及由此引发的公平问题日益严重的原因又是什么呢?为此，下面我们通过计量的方式，考察一下影响两个指标的各种可能因素，以此来解释导致基尼系数呈现上述变化的可能原因。

　(二)影响因素的计量分析 
　　在下面的计量模型中，我们将各级 教育阶段的两个指标分别作为被解释变量，而将各种可能影响指标值大小的因素作为解释变量。在选择这些作为影响因素的解释变量时，部分借鉴王蓉的设定，我们选择了下述被解释变量：取 自然 对数的各地区人均生产总值lnGRP it (用来度量各地区 经济 发展 水平)、地方政府从地区生产总值中汲取的财力FisGDP(即地区财政收入占国内生产总值的比例，用来度量各地区政府汲取财力用于公共服务的能力)、AgrVSNon为地区农业产值与非农业产值的比重(用来度量地区的产业结构)、ChiDep为义务教育阶段儿童占15～64岁人口的比例(用来度量地区人口结构)、Income Ratio为地区城乡居民人均收入的比值(用来度量地区城乡收入差距，或富裕程度差别)；hlstud为该级教育的学生数；YearDummy为时间虚拟变量(用来度量税费改革的政策效应)，2002年之前为0，之后为1；Area-Dummy为地区虚拟变量(用来度量西部政策的政策效应)，西部地区为1，其他为0。这些解释变量，大体反映了从地方经济体中汲取财力作为教育经费并向各级教育配置这些经费的过程中，可能影响到被解释变量(即各级教育的两个指标)的各种因素。计量模型表达如下： 
　 
　　 
　　其中下标i表示各省。我们的计量分析工具采用的是stata。表2到表7集中反映了模型的回归结果。 
　　从模型总体上看，以上选取的解释变量对于从小学到高中阶段的两项指标在组间、组内以及总体的解释力较强，R 2 值普遍在0.85以上。说明该模型所体现的关系在整体上是显著的。下面，依次考察各解释变量对义务教育阶段(考虑了未分城乡和分城乡的两种情况)两项指标的影响(以高中部分的数据作为对照)： 
　　1　从各表可以看到，体现地区经济发展水平差异的人均GDP对各被解释变量的影响均非常显著(在显著性水平为.01下)。说明地区政府义务教育投入显著地受该地区经济发展水平的影响，而回归系数大致体现了三方面的特点：这种地区经济发展水平差异对预算内指标的影响较之对总指标的影响要大；对各阶段的预算内指标的影响逐级加大，即对小学的影响最大，对初中的影响次之，对高中的影响则相对最小；对 农村 各阶段预算内经费的影响比对城镇的影响大。这三方面的特点都说明，地区经济发展水平的差异对低层教育、弱势群体的影响更大。藉此，地区经济发展水平差异就可能成为地区间义务教育质量差异的最重要的来源因素，这在存在预算外资金弥补的情况下，影响还不是特别显著，比如在2002年前，由于地方预算外资金的弥补，该阶段的总指标受地区经济发展水平的影响小于对预算内指标的影响。但自2002年税费改革之后，这个预算外资金的弥补机制就被大大限制了，这就使得总指标所受的影响被加大，从而总体的义务教育所受地区经济发展水平的影响也就加大，因此教育经费的公平问题就更加突出。这一点从前面表1也可以明显看出，自2002年后，义务教育阶段总指标的基尼系数开始超过预算内指标的基尼系数，即弱势群体的义务教育质量在税费改革之后相对地下降。 
　　2　关于地方政府财力汲取能力因素，由表2和表3可知地方政府财力汲取能力对于各级教育的总指标均有显著影响，只是高中预算内指标的影响不显著。但若进一步将义务教育按城乡划分，则由表4和表6可知，地方财政汲取能力对于农村小学阶段的预算内指标和总指标的影响均不显著。对此可从两方面来解释：一方面，地方政府即使从地方经济发展中汲取了更大的财力，也缺乏明确激励去提升农村小学投入；另一方面，也反映了自分权改革以来地方政府财力分配上收的趋势，即地方政府从地方经济发展中汲取的财力分配到负责农村义务教育的乡级财政的财力持续下降，从而使得主要依靠乡级财政的农村小学经费来源被削弱，从而进一步恶化了义务教育的公平性。 

　　3　产业结构对义务 教育 的影响总体而言不显著，它对于小学阶段的两个指标以及初中阶段的预算内指标都无显著影响，但产业结构会通过预算外的途径来影响初中总指标。 
　　4　人口结构(义务教育阶段所占的人口比重)对于义务教育阶段具有显著的负面影响，除初中阶段总指标外。这一点也比较明显，因为这个阶段人口比重越大，义务教育财政预算压力就越大，从而以生均来度量的指标值就会下降。而初中阶段总指标之所以例外，一个可能的解释就是，存在预算外的资金来缓解初中阶段经费压力。 
　　5　居民城乡收入差异对于各级教育均具有显著的正向影响，这与本文的预期相一致。城乡收入差距水平，在 农村 收入地区差异水平较小的条件下，可在一定程度上表明一个地区国民富足的程度，从而也就容易解释随居民城乡收入差异升高，各级教育的两个指标值上升的原因了。 
　　6　从各级教育的学生数来看，若不区分城乡，则学生数对整个义务教育阶段有显著的负向影响。这一点比较明显，因为以生均来度量的指标值，会随学生数增长而减少是指标内涵所决定的。唯一不同的阶段是小学阶段，这个阶段学生数对预算内指标的影响是正向，即预算内指标随学生数的增加出现了提升，可能的解释是政府在决定小学预算内生均事业性支出的时候，对学生数多的学校有所支持，从而对于学生数多的小学所投入的预算内生均事业性支出反而要多。若区分城乡，则可看到一个有趣的现象，学生数除了对农村初中有显著影响外，对其他阶段都不再是一个显著的影响因素。这说明城乡各自对于两个指标都有一个较稳定的投入水平，而农村初中的两个指标则可能随学生数的增多而出现下降。 
　　7　考察一下两个虚拟变量的影响。从模拟的结果来看，以2002年划界的时间虚拟变量对于小学整体的两个指标具有负的影响，不过只对预算内指标的负面影响显著(显著性水平0.1)，它说明在2002年税费改革之后至少小学整体的预算内指标降低了。农村税费改革之后，虽将义务教育的责任重心上收到县，但县级财政是否能应付庞大的义务教育经费支出，这个问题由下面分析可见一斑。观察表4-7，可大致看出农村税费改革后义务教育 发展 的困境：由表4～5可知，政策对初中预算内指标有正面不显著影响，对小学则有负面不显著影响；由表6～7可知，政策对城镇总指标有负面不显著的影响，对农村总指标有正面不显著的影响，两者反映了政策的推行有可能导致县级政府在财力不足的条件下，出于政策的需要而在初小之间、在城乡之间拆借经费投入。对于区域虚拟变量，则除了对城镇小学生均经费是负的影响外，其他义务教育经费都是正的影响，但这些影响均不显著，这说明政府支持西部的政策对于本文所考察的两类指标而言尚未发生显著作用。 
　　 
　　四、义务教育财政责任的再配置 
　　 
　　由上述实证分析，至少可以得出两个基本的确定性认识：地区间和城乡间的义务教育经费保障水平的差异有逐年拉大的趋势，而且越是基础教育越是处于缺乏财政保障的状况，这表明义务教育领域的公平性在逐渐恶化；而导致这种经费差异进而义务教育公平性逐渐恶化问题的可能影响因素中，地区 经济 的发展水平最为显著。 
　　考虑到义务教育对于人之发展所具有的目标性价值和手段性价值的双重作用，尤其是对于弱势群体的长远发展更是起着一种底线公平式的保障作用，那么这一领域的这种公平问题就显得更为严重，尤其当其根源还是在于体制方面的原因的时候，就更进一步凸显出了一种民众可行能力的体制性残缺。 
　　理论上说，就各地区自身而言，经济发展水平低的，尽管难以通过迅速提升经济发展水平来提升教育投入以缩小差距，但它可以通过提高其财政汲取能力来弥补，不过，对于义务教育经费保障而言，如上面的计量分析所看到的，即便地区财政汲取能力提高，它也缺乏明确的激励去提升农村小学义务教育的投入，并且由于税费改革后财政收入上收趋势的存在，农村地区小学的经费保障还被进一步削弱。 
　　因此，这就引出了一个问题：这个差距如何缩小，从而不发达地区和农村地区的义务教育由谁来保障?在现有财政分权和义务教育分级管理的体制下，这实际上就引出了义务教育财政责任的现行配置的重新理清厘定和再配置的问题。 
　　而关于教育供给责任的配置问题，核心是教育供给责任集中还是分散承担更为公平有效。与此相关的理论分析主要基于两类模型从两方面来分析： 
　　支持分散承担效率高者多以泰伯特模型为工具，认为地方政府之间的服务竞争会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。由于泰伯特在他的模型设计中做了诸多比较苛刻的前提性假设，所以该模型自提出50多年来，许多经济学家一直在对其有效性进行质疑和完善。在国内，近年相关研究主要有：丁维莉和陆铭利用泰伯特模型对基础教育财政的公平效率问题与基础教育财政的分权体制之间的关系进行了分析，检验了泰伯特模型在回答以上问题的适用性。而乔宝云改进了泰伯特模型并将其应用于1978年以来的财政分权改革与 中国 小学义务教育的案例，发现在中国，由于缺乏西方财政分权下促进社会福利的两种机制(用手投票和用脚投票)，财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给，地区间财政竞争相反挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出。将其对照本文所讨论的义务教育尤其是农村义务教育的供给问题，如前所述，本文的实证分析部分也已经得出了类似结论：在地方政府的分散决策下，义务教育经费投入一方面受地方经济发展水平差异的显著影响，另一方面，即便地方政府从地方经济发展中汲取了更大的财力之后，地方政府依然缺乏对于义务教育，尤其是农村小学阶段的投入的激励。基于此，本文认为至少从农村义务教育供给的 历史 数据来看，分散供给并没有导致地区间服务的竞争从而实现义务教育供给的改进。 
　　支持集中承担效率高，而认为分散承担效率低者，则多以"外部性"为突破口，认为公共品的外部性会导致地方公共品供给者的决策行为扭曲，从而达不到最优的供给水平。戈登针对"泰伯特模型"对外部性提出的苛刻要求，构建了一个静态均衡模型，分析了财政竞争外部性的类型和影响，及其对财政分权下地方政庐公共品供给决策问题的影响，其框架设定成为其后研究财政联邦制下财政政策设计问题的一个基准框架。本文认为，外部性的影响可较好地解释地方政府之所以没有动力努力发展义务教育尤其是农村义务教育的原因。因为，教育尤其是义务教育确实是一种最特殊、作用最复杂的公共品，它需要通过劳动力市场将教育所形成的人力资本转化为生产力而实现其功能，而这个收益过程漫长且由于人力资本的流动和代际传承而具有极强的空间外部性和时间外部性。而在中国现行的地区间的二元分化和城乡之间的二元分化这些双重格局下，欠发达地区和农村基本上都是劳动力资源的净供给方，其义务教育阶段的产出实际上大部分通过人力资源的流动而流向了城市。外部性的存在，会弱化地方政府(即便具备较高的财政汲取能力)提升教育投入的激励。与此同时，作为教育的受众和承载者，在面对"十年树木，百年树人"的教育长线投资，由于教育回报的远期性，在弱势群体中比较容易诱发在自身及其子女的教育选择上的"近视"理性。再加之中国改革开放以来的较长时期，地方发展绩效的考核指标核心都是短期的GDP等经济指标，而忽视了义务教育等基础领域的发展情况，加之义务教育收益的远期性，这就使得教育财政供给的收益更具有巨大的代际间外部性，从而教育供给涉及当前的政府和未来的政府之间的协调问题，而这可能更难以自发实现。所有这些，都使得地方政府有意无意会忽视当前的义务教育等基础领域投入。 
　　所以，考虑到如上所说义务教育的基础性、价值的双重性，以及时间和空间的巨大外部性等，并打破不发达地区教育落后和经济社会发展落后的恶性循环，其经费投入就必须有一种着眼全局的、中立的、公开的、程序性的投入决策机制来加以保证，而这 自然 只有中央政府才能更好地加以贯彻。由此，就呼唤中央财政改变财政分权过程中对义务教育不恰当的分权卸责做法，实现对义务教育财政保障责任的回归。 
　　实际上，从图3.1和3.2均可看到，两个教育经费指标的基尼系数在2005年均开始明显下降。探究其背后的现实政策原因可以发现，在2005年，"以县为主"在全国范围付诸实施，义务教育责任重心上升，中央政府正式提出将农村义务教育全面纳入公共财政覆盖范围。它从事实上证明了：中央政府确实可以而且能够通过承担更大的义务教育财政责任来起到积极降低地区义务教育差距，从而增进义务教育公平的重大作用。 
　　 
　　结语 
　　 
　　"穷国办大教育"的中国，较长期以来义务教育供给的实际责任主体为各级地方政府，通过这种分权调动地方的积极性激励也是必要的。但是，中央财政不恰当的过分退出，将义务教育主体供给责任过度地配置给地方政府，同时在与义务教育相关的 法律 中缺乏对"地方负责，分级管理"中地方所负的责任以及不同级次政府管理权限如何划分，从而在实践上更进一步使得义务教育的财政责任主体重心过低。而地方财政由于经济发展水平的差异，以及经济建设中心导向下地方间竞争绩效的短期经济偏向，造成了地区间教育尤其是义务教育水平差距的逐渐扩大。因此，考虑到各级政府财政收入的逐渐正规化以及多元责任下的财政压力，又考虑到义务教育的特殊性和外部性等，如何分权，在抓放间如何取舍，是一个非常重要的现实问题。在当前义务教育领域公平性问题日渐凸出的情况下，中央政府对于义务教育尤其是农村义务教育的责任应该得到回归，以实现对弱势群体底线公平的基本保障。