分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究

 1998年住房制度改革以来，中国房地产业进入快速发展的阶段，由于房地产行业上、下游产业多，产业涉及面广，已经成为促进国民经济快速、稳定增长的重要产业。同时，伴随着房地产投资、消费的过快增长，房价日渐攀升，飞涨的房价已成为整个社会关注的焦点，并可能成为社会和谐进步、经济持续健康发展的隐患。本文着重从分税制这一制度层面，进一步分析房价增长背后的制度问题。 
　　分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究，许多学者提出了丰富的观点大致可以分为两个层面： 
　　一是分税制改革和土地财政的形成。华伟、艾华（2007），孔善广（2007）和周飞舟（2006）认为我国实行财政分税制，在中央财政收入迅速增长的同时，中央政府承担的相对义务大幅减少，地方政府则承担了过重的财政支出责任，地方政府必然会扩大财源，追求 GDP 的增长增加财政收入，在土地和城市建设中获取"土地财政"。 
　　二是土地财政与房价的关系。宫汝凯（2012），张涛（2009）和何苗（2015）认为较高的房价水平总是与较高的财政分权度联系在一起的，而较高的财政分权度又与1994年的分税制改革密切相关。回归分析显示分税制的改革激励了地方政府土地财政规模的扩大；现有财税体制下，土地财政规模的扩大对住宅价格有正向影响。 
　　由此可见，大部分的学者基本上形成了两个结论：分税制改革是引发土地财政的形成的重要的制度性因素；分税制背景下的土地财政是推动房价持续快速上涨的不可忽略的因素。但已有研究近年来，国家对房地产行业的调控力度逐年增大，房价逐渐趋于平稳，进一步研究分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究依然具有重要的意义。 
　　1分税制改革的背景分析 
　　分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现"三分"：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。分税制主要有四个特点：分税、分权、分机构和转移支付。分税制改革的直接目标是提高"两个比重"（即财政收入占GDP 的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重），并进一步规范政府间财政关系。1994年的分税制改革实质是财政集权的过程，它改变了中央和地方政府的财政收入（财权）分配格局，由此产生了一系列的变化。 
　　11中央和地方财政收支的巨大变化 
　　查阅1978-2014年中央和地方财政收支的数据，进行分析并判断分税制改革对中央和地方财政收支的变化可知：地方财政收入占全国财政收入比重从1978年的85%，逐步回落到近几年的50%附近，地方财政支出占全国财政支出的比重从1978年的53%，上升到2014年的85%，而且地方财政收入减去支出的金额从1994年以来均为成逐年增大的态势，从1994年的-172659亿元到2014年的-5333891亿元，从数据可以清楚地反映出分税制改革后，地方政府财力锐减，已经成逐年入不敷出的局面。同时，地方政府承担了越来越繁重的地方发展任务的情况下，地方财政资金短缺成了一个突出问题。 
　　12分税制改革使得地方政府的土地收入支持了城市化进程 
　　首先我们分析土地收入的来源。土地收入的来源主要包括土地出让金、土地税费收入和其他间接收入三大类。其中土地出让金理论上是一种租金，以中国城市的土地使用权出让为例，住宅用地出让年限是70年，工业用地是50年，商业用地是40年，所以土地出让金可以理解为是几十年租金的总贴现值。实际上市在利用市场的原则，用招标、拍卖、挂牌、协议等方式来得到的市场价值。土地税费收入主要有四种：耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和契税。2001年以后，契税、耕地占用税、土地使用税、土地增值税都增长得很快，更重要的是，这些税收征收上来以后，都属于地方财政收入，不需上缴给中央财政收入。 
　　其次，我们分析土地财政加快了城市化进程的过程。地方政府的土地出让收入主要用于投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大发展，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业发展，并导致生产能力的严重过剩。地方政府利用垄断优势，通过调节供地结构，实现地价不降反升的目标。就地方政府负债而言，虽然这几年地方政府从土地增值中获得相当可观的收入，不少地方的土地收益超过地方可支配财力的50%，但土地收益的大幅度增长，不但没有让地方政府"减负"，还留下数万亿的负债。问题的实质在于，地方政府这类债务的最大载体是土地。地方政府要想使这些债务不构成风险，就必须强化土地财政。 
　　2土地财政 
　　土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，属于地方财政收入的一种。主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。在"土地财政"上，地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。 
　　探究其形成原因，1999年以后地方政府的财政收支缺口比重一直较大，很多地方政府挣扎于财政赤字。为改善自身的财政状况，地方政府追求财源的行为发生变化，预算内收入重心转向地方独享税，预算外收入以追求土地出让金为主，原因是在1994年分税制改革后，土地出让金全部划归地方所有。随后房地产的市场化改革以及工业化、城市化进程的加快为地方政府卖地增收提供了条件，继而造就了"征地-卖地-收税收费-抵押-再征地"的土地财政模式。土地财政收入已成为地方财政收入的主要来源，根据1978-2014年历年的《中国统计年鉴》和《国土资源年鉴》所取得的数据看，土地出让金占地方财政收入的比重都在30%以上，一些年份甚至达到了近70%，可见，地方政府的财政模式已经由"企业财政"模式转换为"土地财政"模式。 
　　3模型建立和结论 
　　根据以往学者的研究，和以上从分税制改革和土地财政的形成与土地财政对房价的影响机制两个方面综合分析分税制改革对房价影响的内在逻辑，并提出两个研究假说：分税制改革是引发土地财政的形成的重要的制度性因素，相对中央政府而言，支出负担越重的地方政府越具有追求土地财政的动机； 税收资源充裕的地方政府追求土地财政的激励显著降低； 对中央转移支付依赖性越强的地方政府具有越强的动机追求卖地增收；分税制背景下的土地财政是推动房价持续快速上涨的不可忽略的因素。 
　　我们选取2001-2014年房价，财政支出分权度和土地出让金三组数据来建立模型。其中财政分权度公式为：地方预算内支出/中央预算内支出*100%，代表了分税制改革这一因素的影响，土地出让金代表了土地财政对于房地产价格的影响因子。数据如表1。 
　　调整的R方为0975，F统计量为232812，模型非常显著，b和c都大于0，意味着财政支出分权度和土地出让金对房价均有正向影响。由此，根据回归分析的结果可以得出结论：财政支出分权度和土地出让金均对房价有着显著的影响，代表之前分析得出的两个假说成立。综合以上分析，本文认为，分税制的集权化改革是促发中国城镇房价快速上涨的不可忽视的制度性因素，其中，土地财政是联结分税制改革与高房价的中间变量，即分税制集权化改革这一制度性因素引致了土地财政的形成，而土地财政是推动房价持续高涨的不可忽略的因素。