重庆市推行中期财政规划难点的一些思考

 2015年，财政部根据国务院发布的《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）要求，开始牵头编制全国中期财政规划，要求各省、自治区、直辖市、及计划单列市财政部门编制地方中期财政规划。同时文件给予省级以下地方财政部门适当的选择权，可以自主决定是否编制中期财政规划。就重庆市而言，2015年，重庆市市级预算编制通知明确要求市级部门编报2016年-2018年三年滚动财政规划预算，部分区县作为试点也开始编报，在工作推进过程中也遇到了一些难点和问题，如何编制、如何更好的发挥三年滚动财政规划的优势与作用，值得我们深入思考。 
　　一、如何理解中期财政规划 
　　财政滚动预算的编制是借鉴企业管理中滚动预算编制的方法，各国对其定义也不尽相同。《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）中将"中期财政规划"定义为"中期财政规划是中期预算的过渡形态，是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。"中期财政规划并不是真正意义上的中期财政预算，仅仅是三年的预算收支计划，是中期财政滚动预算的过渡形态，不具备法定地位。通俗来讲，中期财政规划就是第一年编制当年具有法律约束力的年度财政预算，后两年财政规划依据现时经济、政治及相关政策等进行合理的收支预测，对后两年年度预算起指引作用。第一年预算执行结束后，相应完善、细化和调整后两年规划，重新增加新一年度的收支预测与规划，从而形成新的中期财政规划。 
　　二、中期财政规划的特点 
　　（一）提高政府及部门预算的前瞻性，弥补年度预算与长期规划结合不紧密的缺点 
　　年度预算容易导致政府的短期行为。在年度预算下，各预算单位在预算编制环节仅参考上年单位收支情况、依据当年新的政策及领导决策，尽可能多的为本单位争取较多的财政拨款，具有一定的主观随意性和临时性，对未来变化因素，如重大政策和改革的长远考虑，也连续出现了年底突击花钱的现象，严重影响了财政资金的使用效率和效益，给财政带来了较大的风险。而中期规划财政规划针对年度预算的缺点，将预算的年度扩展为三年。根据政府中长期发展的目标，考虑当年政策的调整以及重大的决策、改革对预算的中长期收支的影响，统筹考虑政府三年收支情况，科学确定中期规划期内可支配的财力和支出的重点，有效保证政府资金的使用效益，极大的提高政府行为和部门工作的前瞻性，有利于政府重大决策的落实，实现中长期发展目标。 
　　（二）增强财政资金支出的连续性和绩效性，弥补年初预算约束力弱的缺点 
　　在年度预算下，预算支出是否完成受很多因素影响，存在很大的不确定性，而政府实施的很多项目是跨年度的，财政资金的支出具有连续性，年度预算人为划分了项目的年度支出。预算单位为了不影响其未来可支配的财政资源，年底常常出现集中花钱的现象，且屡禁不止，对政府资源造成了极大的浪费，削弱了预算的约束力和严肃性。实施中期财政规划在很大程度上打破了年度预算的时间限制，使得财政预算的编制切实考虑项目支出跨年度执行的诸多情况与因素，使得预算单位结合政府项目实施进度，更加科学、合理地编制项目支出，使得项目预算编制更加科学，合理。由于突破了年度预算的限制，只要预算单位在计划期间完成支出进度，就不会影响其以后年度可支配的财政资源，年底突击花钱的现象就会得到有效的遏制，财政资金的使用效益也将会增强。 
　　（三）强化财政部门预算的反周期、防风险的作用，弥补年度预算难以跨年度预算平衡的不足 
　　年度预算要求达到年度预算收支的基本平衡，不利于财政运行的可持续性和财政风险的防范。中期财政规划由于综合考虑了三年财政收支情况，并不要求当年实现财政收支平衡，年度间财力的结余和不足可以通过预算稳定调节进行相互调剂，使得年度财政收支预算更富有弹性，可以起到平衡经济周期波动的作用。中期财政规划加强了政府的经济预测，通过综合考虑财政规划期间内收支情况，科学预测政府债务的举借，从而更加有效的防范财政风险。 
　　三、重庆市中期财政规划管理实施现状及难点 
　　（一）重庆市中期财政规划管理实施现状 
　　根据国务院发布的《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号），自2016年起，各省、自治区、直辖市及计划单列市开始比照中央做法，编制地方中期财政规划。2015年，重庆市各市级部门，同时选取如沙坪坝区、涪陵区等区县开始试点编制2016年地方中期财政规划，同时合川区已开始编制中期财政规划。另有部分区县，如渝北区、长寿区等，已着手编制中期财政规划基础性工作，建立了比较完善的项目库。但大部分区县尚未开展中期财政规划相关工作。 
　　虽部分区县开始实施中期财政规划，但实际效果不佳。由于實施中期财政规划时间较短，工作人员相关经验不足等各方面原因，目前重庆市中期财政规划编制尚处在起步阶段。在具体实施过程中也遇到了不少难点。各预算单位仅编制项目支出规划部分，在编制过程中的随意性较大，应付了事的现象较为普遍。编制结果的运用不充分，中期财政规划管理的优势尚未得到体现。中期财政规划编制是一项全新的工作，仍缺乏较为完善的工作机制、管理办法和操作规程等实施方案。 
　　（二）财政收支难以准确预测 
　　中期财政规划的最主要的难点在于财政收支的预测。财政收入预测不仅对财政工作人员的业务素质提出了更高的要求，更要求具备更高的技术水平。它需要综合考虑各项经济政策、经济形势，尤其是要考虑经济、财政及税收政策对收入的影响。如，近年来的营改增改革以及供给侧结构改革都增加了准确预测收入的难度。虽然近年来重庆市财政局加大了提前转移支付力度，一般转移支付占比也在逐步提高，但是，由于专项转移支付特点，今年有的上级专款，明年不一定再有，给财政转移支付收入的预计带来较大的不确定性。对于财政支出预计而言，中期财政规划的周期为三年，期间会存在诸多不确定性因素和难以预计的政策调整，从而给财政支出的预测带来困难。目前还没有成型的预测模型，导致支出预计存在较大的随意性，会严重影响中期财政规划管理作用的发挥。就重庆市而言，中期财政规划处于起步阶段，尚未引起各预算单位的足够重视，加之期间许多的不确定性等因素，科学地、详细地预计项目支出难度较大。

（三）部门间难以协调与配合 
　　中期规划编制需要政府各部门的密切协作与相互配合，财政收入的预测需要财政、发改委、税务及统计等部门共同参与。由于各部门对财政改革的理解和支持还有待提高。一方面，在目前各部门既定的工作模式下，各部门间的沟通协调机制尚不完善，由于对改革认识不足，在增加工作量的情况下，存在应付了事现象。中期财政规划作为一项财政改革，势必会涉及到财政资金在各部门间的重新分配和各部门权利、责任的调整，如果没有强有力的政治推动以及协作机制，谋取各部门间权利、责任、资源的平衡，改革将难以顺利推行。 
　　（四）中期财政规划结果难以有效应用 
　　年度预算是经过人大审议通过的，具有法律效力，而中期财政规划并不是真正意义上的滚动财政预算，由于未经过人大审议，导致其不具备法律效力，预算约束力不强，对相应年度预算的约束和指导作用没有真正发挥。在2016年重庆市财税改革与管理座谈会上，已编制中期财政规划的区（县）反映，中期财政规划的编制仅仅汇总了各预算部门的项目支出预算，结果并未应用，中期财政规划的作用尚未体现。另外中央要求中期财政规划管理要起到改善财政收支政策的作用，针对地方而言，收入和支出的可自主性都比较少，如何有效应用中期财政规划有待进一步研究与实践。 
　　四、实施中期财政规划管理的对策 
　　（一）转变传统预算观念 
　　多年以来我国形成了"重分配、轻管理"的预算观念。重庆也不例外，由于后两年财政规划不具备法律效力，仅起到指引相应年度预算的作用，不是最终的财政资源分配，使得各预算单位编制积极性较差，甚至有些财政部门也存有一定的排斥心理。中期预算改革的顺利推行，需要各级领导、各预算单位、财政部门转变传统的预算观念，通过中期财政规划的过渡与实施，逐步实现从"分配观"到"政策观"的转变，真正的认识到中期财政规划的意义与重大作用。 
　　（二）明确责任，建立部门间协作机制 
　　在部门年度预算过程中，财政部门处于主体地位，除收支预测需税务等部门配合外，各预算部门间未建立协作机制。而中期财政规划实施，不能靠财政部门单兵推进，需要建立完善财政与预算单位之间协作机制，重大问题只有通过各部门协商才能解决。中期财政规划是政府的中期预算规划，各项目支出是由各预算单位申报的，资金分配与使用最终是由各预算单位执行的，因此明确政府各部门在中期规划中的权力与责任，是中期财政规划顺利落实的关键环节。 
　　（三）加强项目库管理 
　　建设完善的项目库，是中期财政规划编制的必要环节和条件。项目库的建设是一项系统工程，它对项目的前期可行性研究，项目的遴选入库、纳入财政预算范围以及项目实施进度与资金支付进度都有严格的要求与限制。通过建立滚动项目库，做好项目分类和清理工作，逐年上报项目预算内容，稳步推进项目预算滚动管理，从而有效增强财政预算的连续性。纳入预算的支出项目必须首先能够进入项目库，然后根据支出的优先顺序和轻重缓急情况，经过严格审查程序遴选出来。 对列入中期财政规划的项目，需要做好项目的可行性研究、评审，做好招投标、政府采购等前期工作，确保资金一旦下达就能实际使用，有利于实现政府项目的绩效管，有效提高财政资金的效益。 
　　（四）提高预算编制人员的综合能力 
　　中期财政规划的编制，对预算编制人员提出了更高的要求。需要预算编制人员具备综合能力，要求预算编制人员尤其是财政部门预算编制人员对政府中长期政策、宏观经济趋势、财政收支总量等指标具有较强的预测分析能力。中期财政规划对预算单位相关人员的业务能力也提出了新要求，除了作为本单位与财政部门沟通支出需求的中介外，需要他们具备对本部门发展规划和重点政策的理解与把握能力。因此，提高预算编制人员的综合能力也是关键。 
　　虽然中期财政规划没有明确要求省级以下地方政府编制，但已然成为一种趋势。中期财政规划编制是一项全新的工作，仍缺乏较为完善的工作机制、管理办法和操作规程。重庆市中期财政规划的顺利实施，需要我们尤其是财政工作人员转变传统的预算观念，需要自上而下的强有力的推行，需要各级政府及各预算部门提高认识、统筹协商，也需要改革的直接参与者不断提高自身素质，才能真正的体现财政中期规划的重大作用，提高政府自身管理水平和决策能力。