经济学论文：中国科技体制的历史回顾与当前面临的两个核心问题

摘 要 中国 目前 的 科技 管理体制已严重制约中国科技的进步，建立良好的科技体制是比具体科技大课题更重要的课题。在这种现实情况下，在 理论 上梳理科技体制 历史 发展过程就很有必要了，这里试图简短回顾一下中国科技体制50年来的阶段与性质，在 问题 意识的指引下，最终确认它与当今现实的联系方式与意义。
关键词 科技体制 历史回顾 
科技体制是指从事对 科学 技术的机构设置、管理 研究 、职责范围、权利义务关系的一整套国家层面的结构体系和制度设置。从建国后形成真止意义上的科技体制至今，中国科技体制走过了新建与遭到破坏、重建与发展两个阶段，成就巨大，问题也很突出。
1 阶段与性质 
50年的历程，可以分为两个阶段。这里要特别提出的是，科技体制改革的50年和任何历史进程一样，是一个延续的过程。分阶段只是为了研究方便而设的工具，每一 时代 的特色，可因分段而显现，但是每一阶段终究是承袭前一期，开启下一期的转变期。分阶段是观念上 分析 工具的一种，却不是目的。
第一阶段：1949～1977年 
建国后，党和国家将延安 自然 科学研究院与1982年国民政府建立的南京中央研究所，次年建立北平研究院，成立中国科学院，并于当年开始主管全国科学学术研究与日常管理，直至1956年国务院学科规划委员会的成立，这便是新中国科技体制的建立。据资料记录，建国时 工业 部门和高校的下属科研机构数量为190个，其中农业科研机构有112个，医卫有11个，地矿勘探有17个，建筑工程有32个，有一定成就的科学技术专家共865人。 
1956年，国务院学科规划委员会提出建立一套"十二年规划"，它旨在建发作为当时的 社会 主义建设整体规划的子部分的中国科技。该规划具有浓厚的模仿苏联科技发展模式的色彩，具有强烈的计划分配和行政长官主导的特征。根据该规划提出的四条紧急措施，从1956年开始，一批国防建设与国民 经济 急需的研究机构相继成立。该规划的实行虽在后期遭到破坏，但在新中国科技体制的初建上仍是卓有成效的，基本形成了包括国防科研机构、国家级研究机构、高校研究机构、工业研发机构、地方级科研机构。以及以中国科学院为最高学术中心、国家科委为最高科技管理中心的体制格局。 
20世纪50年代后期陆续进行的 政治 运动，如"三反""五反""大跃进"，一直到殃及全国上下的"文革"，严重阻碍和破坏了正常的科技体制发展和运行。但在这个政治动荡的时期，中国仍然取得了一个个令世人瞩目的重人科技成果，如原子弹氢弹爆炸，卫星上天，人工合成胰岛素等。在这里，中国科技发展以一种特殊的形式表现出与政治因素紧密相连的特点。 
第二阶段：1977至今
1977年我国改革开放，中国科技体制随之于20世纪80年代初期得到恢复重建。这一时期的体制突出特征是：首先，延用计划分配模式。其次，采用政府行政主导模式。在科技研究与开发投入、科技重人项目实施过程中，政府占据绝对主体作用， 企业 、民间、个人力量弱小。随着改革开放进程的深入利国内国际科技发展，这种残旧体制即对科技自身发展的限制日益明显，科技体制改革就此提上议事日程。 
中国科技体制改革依照时间顺序可以划分为三个时段①1982～1991年，起步阶段。另外这一时期我们仿照国外，确立了科学基金制，这标志着我国科技体制向着国际化方向迈出了一大步。②1992～1997年，推进阶段。这一段时期，社会主义市场经济加速建立，市场大潮冲击而来，科技投入不足，科技人员纷纷下海，科技人才流失状况严重，基础研究相对萧条。③1998年至今，推进国家创新体系建设时期。这一阶段延续至今的改革，强调科技体制改革导向要与"市场经济"结合，这样一来确显出了科技体制的滞斤性，再加上缺乏良好的研究环境与有效的评价机制，在科技界造成了一股延续至今的急功近利的浮躁风气。2004年温总理到中科院考察时，有针对性地强调"要从全局性、战略性、前瞻性地高度建立起适合社会主义市场经济要求的科技管理体制和国家创新体系"。 
2 两个核心问题 
科技体制改革进行20多年来，纷繁复杂，在实践和理论研究中也许我们应该特别抓住那些一再出现的核心问题。问题。惟有问题才是改革的纲，纲举目张，提纲挈领，在这个前提下，再来讨论改革思路和指向才是有意义的。我们认为，这两个问题就是： 
2.1 科技体制改革是否是"永恒的主题" 
　　之所以一直听到科技体制改革的呼喊，是因为体制现状不尽如人意。改革，从一开始不是少数精英分子在前面"振臂一呼"，后面人众"云集跟上"的模式，在正式的体制改革开始之前，在基层已经积聚了很大的改革势能，改其实是被逼的。 
　　曾有不同时期的两位科学院副院长声称，科技体制改革是"永恒的主题"，这话固然不错，但更关键的是：怎么改，改成什么，改的操作性和实际效果有多少?笔者私卜接触了不少科研院所人员，他们都反映，改革的合法性大旗飘扬在各部门各单位，遮掩住了很多实践中的问题。改革落实效果堪忧。 
　　针对此种状况，我们认为，科技体制改革： 
　　(1)必须有量化的目标和相应的期限。我国科技体制改革的宏观目标已经在国家文件里写明，但从宏大理论跨越到细密实践还必须搭建多层次的操作化平台，用科学社会学家R·默顿的术语来表述，就是"中层理论"，意即能够直接指导实践的理论细则。比如，我国科技体制改革就缺少一系列的操作和考评条例，改革的阶段性目标是什么，长远目标的达成是否应与短期目标相对应，各目标的期限如何?这些问题都是现行科技体制没有涉及到的部分。理想再高，这些看似"小""细"的问题解决不了，就步伐不稳，凌空蹈虚。 
　　(2)科技体制应该配套。科技体制改革是一项综合的系统工程，针对不同的改革对象，应有不同的层次。因此在实践中，各部门的改革应首先符合系统的整体大目标，其次遵循相互协调的原则，即改革对象应在 内容 ；措施、层次上相互协调，在步骤上相互衔接，从而避免因任期、人事、部门出现的改革"效果抵消"亦即"零和"的现象。

　　(3)改革应有明确的考评指标。改革的总体目标、分阶段的目标，改革的权利义务承担者，改革手法的运作空间，改革所达到的实际效果等等，都应当有一个明确的考评指标体系。设立这一指标体系的目的，是为了明确权责，避免出现"责任人逃逸"的情况，而这种现象是常常出现的。 
　　(4)改革并非永恒主题，应有完成的标志。 科技 发展 史告诉我们，科技的突破进展都是经过相当长一个 社会 环境的孕育而发生质的突变的。改革本质上是对环境的优化改造，是为了科技主体更好的发展而服务的，因此要在阶段目标之间形成相对稳定的环境，不能朝令夕改总是处于不稳定状态。改革完成阶段目标后相当长一段时间要保持机构、政策、运行的相对延续性。处于两阶段目标之间的渐变过程更多的不是要去"改革"，而是在体制内"演变"(相当于改良)，这在实践中有利于减小既得利益者阻力，降低改革成本，所以更易于被接受。 
2.2 科技体制与 经济 体制、 政治 体制的关联 
　　科技体制作为一种社会存在，是与经济体制、政治体制、意识形态体制、 教育 体制等社会子系统一起包容在社会大系统之内的，它们之间也有着密切相关的关系，相互 影响 ，相互制约。因篇幅所限在此只论述前两者。 
　　(1)科技体制与经济体制的关联。科技体制与经济体制的关系是我国科技体制改革的关键 问题 ，也是改革者和 理论 界研讨的重点。改革开放后我国引进市场经济机制，近来又加入WTO卷入全球化浪潮中，科技体制相较之下更显滞后，与经济体制日益"脱节"。这表现为两方面：一是科技成果转化难，"走不出去"，在市场上产生的经济效益少：二是实业界没能和科技界"搭桥"，科技界作为"智囊团"的作用发挥不够。　　 对于此类现象，政策理论界 分析 有两种观点：一是以政府和实业界人十所持的"技术论"。他们的主要观点是，问题主要出在技术本身的熟化与配套设施不够，"我们所定义的成果，一般都是从纯科研水平上来判断的"，但除了 科学 上的可行性外，还应该考虑工艺、装备、技术和工程研发的可行性，经济效益的可行性，后面这些甚至制约力更强。还有一种观点是以科研院所人士所持的"市场需求论"。他们的主要观点是，" 中国 当前科技供需关系中矛盾的主要方面在于经济发展对科技需求不足"。所以实业界主要还是追求短期效益，在科技成果转化链条中总是消极的"等靠要"，所谓"交钥匙工程"。这两种观点各有道理，分别从各自的方向"现象化"了科技体制存在的问题。
　　总体上，科技与经济体制的关联方面存在的问题主要可以理论归纳为三方面：①是科技体制有其自身 规律 ，以市场为导向是需要的，但在什么程度上由现行的" 研究 -市场"计划模式转向"市场-研究"市场模式，还是要详细研究和考证的未竟之事。②是科技研发的风险制度和回报机制尚未建立。③是经营环境和制度环境不规范。 
　　注重市场是针对 应用 研究与开发的，基础研究尤其是纯基础研究，需要突出的是创造性和自由探索，而不一定首先考虑市场，更不应以市场为导向。从这个角度来讲，技术利市场需求不应简单等同，这样可能会导致科技发展失落其白身规律性，成为市场的奴仆，而科技史证明很多经济发展的契机正是由于科技的突破所带动和开辟的。科技体制与经济体制的关系最终应达成有机结合状态。
　　(2)科技体制与政治体制的关联。政治是经济的集中表现，政治体制是国家政权的构成和组织形式，科技发展最终要造福于国家与社会，要能实现国家目标，要得到国家与社会力量的支持。同样科技体制改革不可避免地要受到政治体制的影响与制约。 
　　以上是从一般意义上论述政治体制对科技体制的影响，但在中国，这个问题有着特别的重要性。中国科技体制发展的最根本问题植根在此领域，仍未解决甚至也没有得到足够的重视和认真的考虑，所以我们听到了尖锐的"科技与政治分离"的呼声：中国科技管理 目前 仍然停留在"人治"阶段，社会和科技界的人际政治在多个层面起重要或主导作用，而科技的专业优势在现有体系不能发挥合适的作用。'这种人治模式部分来自中国的 历史 传统，部分来自照搬苏联模式。其特征有二：计划管理与长官意志。在科技界最明显的表现就是，行政权力过大，直接掌握大课题甚至直接就是非专业的官员和中层行政人员主导计划的，也就是所谓的"处长政治"，在这样的制度安排下，项目和经费的取得直接取决于研究人员是否和科技官员有更好的"合作"关系。还有，因为对科研行政考评认识片面，出现单纯追求SCI论文数目之类的现象，使得"有些人可能只做一些小的容易发表的文章，而不敢或避免去攻克有重要意义但非常艰难的科学问题，浮躁，急功近利，这样发展下去只会导致科学研究低水平重复"，比如最近宁波大学又冒山个"SCI教授"。关于现有科技规划制定也不乏"行政色彩过浓"的质疑。因为科学和部分含有原始创新的技术都有相当程度的不可预见性，并不是政府说有科技经费，科学界马上就有大课题，科技发展不是"表格道道"能规划出来的。目前我国经济政治体制改革已各自取得较人进展，科技体制改革相对滞后，因而，如何正确认识并处理好科技体制改革与经济、政治体制的关联，是推进我国科技体制改革往纵深方向发展所面临的一项重要挑战。