经济学论文：关于建立我国国有资本经营预算制度的框架设计

 内容 摘要：我国国有资本经营预算制度设计的目标应当是提高国有资本经营效率。我国国有资本经营的预算制度应是一种克服了政府的 社会 管理者职能和资本所有者职能的双重矛盾的"政府预算制度"，是一种明确了国有资本产权主体并实现了产权主体人格化的"出资人预算制度"，是一种实现了两权分离和克服了国有资本代理人 问题 的"法人预算制度"。  
关键词：国有资本  经营预算制度  制度设计  
国务院国有资产管理委员会 目前 正积极协调有关部门，抓紧 研究 建立国有资本经营预算制度的方案，以落实中共十六届三中全会提出的建立国有资本经营预算制度的任务。鉴于此，笔者提出一个建立国有资本经营预算制度的框架设计，以供各界讨论。  
一、我国国有资本经营预算制度设计的目标应当是提高国有资本经营效率  
国有资本经营预算制度可以定义为对国有资本这种 经济 资源进行配置的规范性制度安排系统。为什么要建立国有资本经营预算制度？从世界各国管理国有 企业 和国有资本的一般实践来看，建立国有资本经营预算制度的目标是提高国有资本和国有企业的运营效率。同样，我国建立国有资本经营预算制度的目标也应当是提高国有资本和国有企业的运营效率，而不是借此加强对国有经济的计划管理或强化国有企业的垄断等等。关于这一点，中共十六届三中全会的有关文件已经明确了这一思想。中共十六届三中全会《决定》提出：要 "建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系"， "积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度"，"督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。"中央的这一精神已经体现了建立国有资本经营预算制度是提高国有资本和国有企业的运营效率的指导方针。从现实看，我们只有把建立国有资本经营预算制度定位于提高国有资本和国有企业运营效率这一目标，才能消除目前有关建立国有资本经营预算会导致"国有企业改革走回头路"，"经济领域的计划、集权 方法 会死复燃"等等担心和模糊认识。国有资本经营预算制度是对国有资本经营与监管体制进行的制度创新；它已经脱离了传统经济体制的本意，表达的是一种在市场经济条件下的政府如何驾驭国有资本的方式，即国有资本经营的监管方式；它以提高国有资本和国有企业的运营效率为使命。  
二、我国国有资本经营的预算制度应是一种克服了政府的社会管理者职能和资本所有者职能的双重矛盾的"政府预算制度"  
政府预算是政府的基本财政收支计划。国有资本运营的预算制度作为一种政府预算制度，它依然存在于政府预算范围之内，政府必须作为国有资本的所有者行使必要的运营与管理职能，以促使资本的保值增殖。但是，这一预算制度不同于现存体制下的把政府的公共管理职能和资本所有者职能合二而一的政府预算，而是将两种职能严格分开的新型政府预算，即国有资本经营预算是政府复式预算或多元预算的一个相对独立系统，是政府管理国有资本的一种工具。正是在这一意义上，国有资本经营的预算制度即是国有资本经营的政府预算监管制度，这种制度可以从根本上克服政府在同时履行社会管理者职能和资本所有者职能上的矛盾处境，实现两种职能的实质分离，并为彻底剥离资本所有者职能创造制度条件。其特点是：第一，宏观性，即它是政府对国有资本的宏观管理制度。它安排的是国有资本经营的主要收支项目。第二，总量性，即它是政府对一定范围内全部国有资本经营的收支预计。其范围可按中央政府和地方政府事权的划分而定。第三，指导性，即政府对国有资本经营的预算不是像政府公共预算那样具有强制约束力，而是一种激励性约束。这种激励性约束主要是既刺激国有资本经营的各种机构和实体努力达到预算目标，又约束其经营过程各种人为偏离目标的因素。第四，规范性，即国有资本经营预算是 法律 性文件，是对国有资本经营机构和实体以及预算主体本身都具有法律约束力的规则。如果违犯则必须承担相应的法律责任。第五，政策性，即国有资本经营预算是政府国有资本经营的年度政策菜单，表现为国有资本各机构、实体以及预算主体在预算年度内可以运用的各项政策。第六，独立性，即国有资本经营预算独立于政府多元预算中的其它预算而存在，具有自己的独立体系。  
三、我国国有资本经营预算制度应是一种明确了国有资本产权主体并实现了产权主体人格化的"出资人预算制度"  
出资人即资本的投入者。国有资本的出资人是谁？市场经济条件下的国家作为公众 政治 选择的结果是民意的代表和公共管理者，应不能拥有自身的利益。但作为全民财产的国有资本又只可能由国家承担所有者的职能。这两大职能的矛盾决定了国家必须将国有资本的所有者职能剥离出来，出让给另外一个机构--这个机构是一个依法成立并依法运作的受托了国有资本实际所有权和国有资本的占有、使用、处分、收益等项权利的国有资本运营组织，即法定的国有资本出资人。出资人是国有资本的法定所有者和国有资本的法定产权主体，具有法律上独立的人格和自身独立的利益取向；它既不具有政府及其部门的属性，也不具有完全的企业属性，而是一个专司国有资本经营的具有赢利性质的事业化特设社会机构。人格化的出资人机构的存在克服了传统体制下国有资本产权主体模糊乃至虚置和产权主体难以实现人格化以及委托人问题严重等等弊端，为国有资本独立运营提供了 理论 依据和实践支持。出资人一方面依法受托于政府行使对国有资本的实际所有和占有、使用、处分、收益权，另一方面又必须将这些权利的相当一部分剥离出去，委托给国有企业和其它国有资本控股参股的各类企业。因此，出资人必须对其经营的国有资本的收入、支出和国有资本的存量、增量及流量进行预算监管。这种出资人预算具有如下特点：第一，中观性，即出资人预算是出资人对所辖范围的国有资本经营状况的收支预计。政府委托的出资人可以有中央和地方两级，地方又可根据实际情况分为省市县等层次；同时，出资人机构还可以分领域和行业进行组建。所以，出资人属于中观层次的预算主体，其对国有资本经营的预算监管也属于中观预算监管。第二，可操作性，即出资人预算是一种可执行的具体预算。出资人对于国有企业和国有资本控股参股的企业进行预算监管，并对国有资本的存量、流量、增量进行预算运营。第三，法律约束性，即国家立法机构制订的"国有资本出资人法"、"国有资本经营政府预算法"对出资人及其预算进行法律约束。出资人依照"出资人法"并以预算的形式对委托人负责和行使法律赋予的权利，承担应有的法律义务。第四，独立性，即出资人是独立的预算主体。第五，可监管性，即接受同级具有法律效力的"国有资本经营政府预算"规范性监管而不是行政性管理。

四、我国国有资本经营预算制度应是一种实现了两权分离和克服了国有资本代理人 问题 的"法人预算制度" 
国有资本经营效率低下的症结一方面是作为国有资本经营组织的国有 企业 将不可避免地产生代理人问题，即代理前的逆向选择，代理后的道德风险和内部人控制；另一方面是作为国有资本所有者的政府部门总是易于过度干预企业事务，导致政企不分。而法人预算制度彻底克服了来自这两大方面的矛盾。 
法人预算制度有两方面的含义：一方面是国有企业和国有控股企业作为法人必须按照出资人的要求进行预算管理，建立起严格的法人预算制度；另一方面是出资人本身也是法人，它必须对自身进行预算约束，即建立起一种自我管理的法人预算制度。出资人法人预算制度的建立表明了出资人的二重任务：一是对所辖国有资本运营的任务；二是对自身的管理任务，即出资人对国有资本保值增值的追求不仅是受托运营与搞好监管，而且也是为追求自身利益而努力。出资人在经营与监管自身的过程中同样是一个市场的参与者。出资人在一定程度上和范围内的赢利性法人性质可能是国有资本经营预算监管制度不同于一切现存的国有资本经营制度的根本所在。因为我国现在和过去的国有资本经营制度要么将国有资本经营的主体作为一个纯粹的政府机关，要么作为一个类似于政府的行政机关。现在的"国资委"虽被中央明确为"特设机构"和所谓的"出资人"，但在当前情况下，其行政机关的的属性是显而易见的。国有资本经营主体的行政性质将永远克服不了国有资本经营过程的弊端。法人预算制度有这样一些特点：第一，微观性，即法人预算制度是单元资本预算。国有企业、国有控股企业和国有资本出资人都是一个单元实体，其预算制度是对微观个体的规范。第二，指令性，即法人预算制度是国有资本的年度运营任务书，是出资人和国有企业、国有控股企业根据有关国有资本运营政策、法规和预算收支安排制定的实施计划，必须尽可能得到完成。第三，利益性，即法人预算制度就是在既定的约束条件下追求利润最大化。至于国有资本的公共生产属性则必须在预算中静态地规定下来，构成既定的约束条件。譬如垄断企业的价格管制就是公共生产属性的既定约束条件，但垄断管制价格一旦确定，企业就会通过降低产品成本，追求利润最大化。 
五、我国国有资本经营预算制度的组织构架设计 
国有资本经营预算制度的组织构架由以下三大系统组成：第一，国有资本经营的政府预算制度的组织系统。各级政府国有资本经营的预算部门为国有资本经营预算的编制机构，现阶段的"国资委"可逐步地过渡为这样一个机构；各级人民代表大会常务委员会下设的国有资本经营专门委员会为国有资本经营预算的审议与监督机构，各级财政部门为国有资本经营预算的执行机构。各级国有资本经营预算由同级政府预算部门编制后，送同级人大国有资本经营预算专门委员会审议，通过审议的预算草案提交同级人民代表大会讨论通过并形成 法律 文件，然后交同级政府财政部门执行。各级人大国有资本经营预算专门委员会负责预算的跟踪监督。第二，国有资本经营的出资人预算制度的组织系统。各级政府将国有资本产权委托给若干出资人，出资人成为了法定的国有资本所有者。出资人机构可设置为"国有资本基金会"或"国有资本控股会"。各级人民代表大会颁布《国有资本出资人法（条例）》、《国有资本经营政府预算法（条例）》和《国有资本出资人预算法（条例）》以规范出资人行为及其责权利；出资人预算制度依法接受国有资本经营政府预算制度的指导和约束；各级人大国有资本经营预算专门委员会和各级政府财政部门负责依法对出资人预算执行情况进行检查。出资人即国有资本基金会在接受法制性的外部监管之外还必须设置自我约束的内部监管机制，以保证预算制度的全面贯彻执行。出资人机构的领导职位采取 社会 选聘制，由社会贤达、有关专家组成临时评委会决定高管人员的聘用和解聘。第三，国有资本经营的法人预算制度的组织系统。这一系统包括两方面：一是国有企业和国有控股企业的法人预算制度的组织结构；二是出资人的法人预算制度的组织结构。一方面国有企业和国有控股企业的法人预算制度实际是指标化的经营管理制度。企业预算既是出资人预算的具体化，又是企业自身经营目标的制度化。高度的计划性是 现代 企业进行社会化大生产的特征，企业内部各个机构组织的协同配合是完成预算的内部保证，出资人的外部控制是企业完成国有资本经营预算的外部条件。出资人对资本经营各个微观主体的控制应是制度性和重大决策性的，如参加股东大会、选派董事、决定利润分配方案等等，不应当参与和决定企业法人财产权范围内的事务。出资人和企业的关系以《公司法》为准则进行处理，出资人机构只限于股东的权利和义务。另一方面，出资人的法人预算制度既是出资人的自我管理与约束的制度，即出资人通过内部董事局、监事局和执行局等高层机构形成有效的治理结构，也是出资人的外部约束制度，即出资人受到同级政府和立法机构的外部制约，但这种约束被限定在有关的法律法规之内。