经济学论文：外商在关键性产业投资并购对产业安全的影响（下）

 四、我国在关键性产业应当处理好的重大关系 问题

　　我国对外开放的 历史 较短，经验不足，如何把握与掌控对外开放与产业安全的关系，应当多吸收国际经验，在关键性产业领域对外开放度上处理好6个关系。

　　(一)处理好关键性产业与非关键性产业吸引外资的关系问题

　　吸引外资与坚持对外开放是我国应当长期坚持的一项基本国策。问题在于，各个产业之间的差别很大，如果采取"一刀切"的开放政策，势必导致关键性产业安全问题的发生。所以，必须要处理好关键性产业与非关键性产业吸引外资的关系问题。

　　20世纪60年代日本参加 经济 合作与 发展 组织后，承担了资本流动自由化的义务。1964年日本实施对内直接投资自由化方案，并非无原则地履行该义务，而是按产业的实际需要、产业审查、新老 企业 三大因素，实行有差别的投资自由化，即对外开放政策。

　　笔者认为，我国也可以借鉴日本的经验，在关键性产业与非关键性产业领域实施有差别的开放政策与策略。

　　(1)从新老企业引进外资来看。对于非关键性产业，比如商业服务业，可以对外商建立新企业与并购老企业统统不加限制，外商新建企业可占100%股份，企业并购也可以顺其 自然 。但是，在关键性产业，可以在不 影响 产业安全的前提下，允许外商设立新企业，但限制外资并购老企业。对外商设立新企业也应当强调多设立合资企业，少设立独资企业；对外资并购老企业要强调国内企业绝对控股，而不允许外资控股。

　　(2)从产业需要引进外资来看。对于非关键性产业，比如商业服务业，可以根据产业本身的发展需要来实行引进政策。对于引进战略性资本、技术、管理、销售渠道等需要，均可以不设任何壁垒与限制，完全按照市场规则来进行。但是，在关键性产业，比如文化 教育 产业，就不能仅仅考虑产业本身的经济需要，还要考虑维护产业安全的竞争力需要，维护国家核心价值观的精神需要，维护国家安全和军事与 政治 需要，维护 社会 大众利益的公共需要等，也就是说，在关键性产业引进外资，不仅要算经济账，还要算政治账、军事账、公共利益账、价值观账等。只有在保障关键性产业的军事安全、文化安全、公共利益安全等前提下，才能放松外资在关键性产业进入的广度、深度、速度与力度，如果引进外资会威胁到国家的安全利益，就要强化进入壁垒，限制外资进入的广度、深度、速度与力度。

　　(3)从产业准人个案审查来看。从一般意义上来说，外商投资并购行为是等价交换的市场行为，政府部门不应当干预。但是，放在关键性产业领域，其并购意义就超出了一般市场经济的范畴，而具有国家安全的特殊意义。因此，从国际上来看，对于关键性产业比较重大的外商投资并购行为，甚至内资之间重大的投资并购行为，往往被纳入政府特别是中央政府掌控范围，设置了重大投资审查制度，成为保护关键性产业安全的关键条件。对于非关键性产业，无论外资是新建企业还是并购老企业均不设立专门的个案审查制度。但对关键性产业而言，则要由专门机构进行个案审查批准。无论外商出资比例多少，也不论是在现有公司或新建企业投资，外商投资均须经个案审查批准。

　　(二)处理好国内并购与国外并购优先选择的关系问题

　　笔者认为，在关键性领域，我国企业必须做大做强，才能提高国际竞争力。通过投资并购等方式吸引国内外战略投资者，是有效的途径之一。这里就面临着一个选择性问题，在推动企业并购与吸引战略投资者时，是国际资本优先，还是国内资本优先？

　　按照"同等条件，国内优先"的原则运作外资并购与投资，保持对并购企业的国内优先权，是国际上许多国家通行的原则。我国商务部在《2005年国际投资环境报告》中提到俄罗斯的情况，对我国有重要的借鉴意义。

　　为与西方跨国公司抗衡和竞争，俄罗斯总统普京提出要以国家利益为导向，在政府的扶持下，实行国有资本与私有资本的合作，组建国有资本控股的纵向一体化大型 工业 集团，对国内油气行业进行整合与改造，促进命脉领域资源行业的快速发展。正是基于这一思想，2003年12月，国家全资的俄罗斯石油公司、国家控股的俄天然气工业股份公司和亲政府的私有企业苏尔古特石油天然气公司结成松散型战略联盟，成立了东西伯利亚和雅库特地区石油天然气开采财团。2004年12月，俄罗斯石油公司收购了尤科斯石油公司最大的子公司尤甘斯克石油天然气公司。2005年10月，俄天然气工业股份公司收购了俄第五大石油公司西伯利亚石油公司72.7%的股份，一跃成为集石油和天然气于一身的能源产业"巨无霸"。而这两次大手笔的收购，都离不开政府的政策支持和资金援助，主要依靠国内资本的整合壮大内资的竞争实力。

　　俄罗斯等国的经验，值得我们 学习 与借鉴。近年来我国一些地方在引资中有一种"同等条件，外资优先"的倾向，对于关键性产业安全来说是十分不利的。比如文化市场内外开放度不对称，表现在 中国 加入世贸组织后，并没有兑现"凡是允许外资进入的领域，都允许内资进入"的承诺。尤其是在文化市场的核心部位，更是如此。笔者认为，未来在关键性产业领域引进战略投资者的过程中，应当内外有别。无论民营资本还是国有资本，只要有利于我国产业可持续发展，均应优先考虑。有些行业应当由依靠外资为主，转到依靠内资为主，通过加强国内企业的并购来做大做强。

　　(三)处理好投资并购中"以我为主"还是"以外为主"的关系问题

　　从国际投资法的角度来看，全世界主要国家的投资壁垒均设置在关系国计民生与国家命脉的产业领域，即矿产资源开发、电力、 交通 邮电通信基础设施、 金融 、传媒等关键服务业，各国往往把绝对控股作为关键性产业吸引外资的先决条件。

　　俄罗斯规定，对于稀有的、战略性矿产项目不排斥西方资本进入，但必须在俄罗斯政府的监控之下。俄方控股不低于50%。俄罗斯政府短期内无法加大对资源开采业的投资，引入外资将为国家 经济 发展 和结构调整提供有益补充，但前提是外资不能在俄油气领域占据主导地位。这一思想在俄罗斯重新制定的《矿产资源法》中有所体现。该法规定，地矿资源使用者只能是在俄罗斯合法登记的法人和 自然 人，外国公司不能直接参与矿权拍卖。外国公司必须在俄罗斯注册子公司，并与俄罗斯本国 企业 组成行业集团(且俄资占股不能少于51%)，才能获得参与权。马来西亚规定，在银行领域，外资股权不得超过30%的限制。瑞典规定，外资不能拥有矿山、油田、农田、森林、水资源等自然资源，也不能持有拥有上述自然资源的其他公司20%以上的投票股权。日本20世纪60年代加入经济合作与发展组织，在一个较长时期内，日本对于外资参与合营企业的股份超过49%的，很少得到批准。即使到开放程度加大的1976年，允许某些非限制性行业外资100%独资。但在限制性领域比如 金融 电信领域，从未允许外资独资或者合资控股。

　　根据国际经验，我国对关键性产业的外资并购必须进一步明确与提高准入门槛，加强股本限制。在关键性领域必须保持东道国企业的绝对控股地位。绝对控股是保护我国关键性产业安全的底线，把"以我为主"作为促进关键性领域发展的核心价值观。

　　(四)处理好单一国家并购与多国并购的关系 问题

　　笔者认为，关键性产业与非关键性产业不同之处，在于引入外资战略投资者的过程中，应当高度重视处理好引进单个国家外资与多国外资的关系问题。

　　作为关键性产业，如果引进外资或外资并购方高度集中在某一类国家，那么将存在很大的不安全因素。一旦我国与该国成为交战国，则该国外资就不可避免地站在交战国的立场思考问题并展开敌对活动，对我国战时经济构成巨大威胁。所以，防患于未然，应当处理好一国并购与多国并购的关系。在关键性产业应当高度重视分散战略投资者的国别，防止过分集中于某类国家。总的原则应当是，战略投资者的国家类别越多越好，股权投资者越分散越好，使得我国对关键性产业的控制力不受威胁。

　　(五)引进跨国公司投资与非跨国公司投资的关系问题

　　我国在对外开放中，不可避免地会遇到跨国公司投资所带来的安全问题。经济全球化的主体是跨国公司，跨国公司的发展战略决定着全球化的特点与走势。跨国公司通过股权与非股权控制、全球供应链体系以及不断整合全球资源，实际上掌握了全球的资源与产出流向(如重要的自然资源、资金和人才的流向)，并能掌握产品标准和世界商务游戏规则的制定，能够控制、整合全球的资源为己所用，确立了在国际经贸活动中的支配地位。

　　 目前 ，在我国关键性产业的外资大部分都是跨国公司。从商务部公布的世界500强的产业分布来看，银行、保险、电信、汽车制造、石油化工、机械制造、批发零售、商业服务、航空运输等是主要分布行业。我们怎样看待这一现象呢？笔者认为，如果是非关键性产业，跨国公司的投资再扩大，集中度再高，也不存在太大的安全问题。但是，如果我国关键性产业投资主体是跨国公司，而且跨国公司还准备在关键性产业大展宏图，争取在股权上取得控制力，就会对关键性产业安全产生一定的潜在 影响 。

　　(六)处理好用股权换技术还是用资金换技术的关系问题

　　对于关键性产业来说，技术引进并不是最主要的。这是因为，即使技术相对落后，各国的电信业、运输业、金融业、 教育 、能源行业也不会垮台，因此，简单地把"以市场换技术"，即外资并购与直接投资引入关键性产业的战略是不正确的。

　　日本在引进外资和产业安全的结合上做得比较好。综观日本外资政策和立法的演变过程，一方面积极培植本国统治资本，保持并开拓其国际竞争力；同时，又在防止日本的支配资本中的经济主导权落入外国人之手。日本引进外资和技术，主要通过三种形式。一是通过贷款，弥补国内资金不足。贷款本身就不包含外国资本对日本企业的经营支配权。二是通过技术援助契约，既取得外国技术，又可避免外国公司直接进入日本企业。三是外国资本进行直接投资，进入日本企业，享有股权。这虽是重要形式，但一般只限于股份50%对50%的合营企业，才获得批准，而且往往是外资在股权比例上居于少数地位。在上述三种形式中，以通过技术援助契约引进技术为主，并称之为"吸收性战略"，作为坚定不移的国策推行。

　　反观我国，一些地区不分条件地一律实行"以市场换技术"的引资战略。出让市场、出让股权、出让品牌的结果并未获取外资的技术特别是核心技术的溢出效应。跨国公司投入或转让的技术大多是针对 中国 国内市场的所谓"适用技术"，真正的高新技术、上游环节技术、产品开发技术却很少在我国转让或投入。国内受资方企业过于依赖跨国公司母公司开发的现成技术，自主开发动力不足。因此，在未来，在非关键性产业可以继续实行以股权换技术的模式，而在关键性产业领域，则应当逐步放弃以市场换技术战略，不是都通过并购 学习 先进技术，而是强化"以资金换技术"。