经济学论文：民营经济投资“禁区”研究

  

　　 目前 ，国有 经济 、外资经济与民营经济在市场准入方面仍然存在着很大的政策差异：一是尽管有些产业领域国家没有明文规定不准民营投资经营，但由于部门或地区垄断经营的存在，民营资本往往难以进入或者充分进入；二是很多产业早已对外资开放，但对民营经济至今还没有开放。三是有些产业我国在加入WTO 的谈判中已承诺将按期对外开放，但没有明确是否也对乃至首先对民营经济开放。目前，民营经济在将近30个产业领域存在着不同程度的"限进"情况，尤其在基础设施、大型制造业、 金融 保险通讯、科教文卫、 旅游 等 社会 服务业以及国有产权交易领域的投资进入很少，呈现严重的投资结构不均衡的状况。 

  

　　1.电力、 交通 、环保等基础设施领域民营投资进入较少。基础产业与基础设施领域一直是民营经济投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域，因而也是民营投资进入最为不足的领域。据统计，从2000年全国各地区民间资本用于交通、城建、社会 发展 等基础领域的投资比重来看，北京、山东、上海等14个地区民营经济的投资比重均未达到10%，基础领域成为民营经济投资遇到的最大的禁区。 

  

　　2.金融、 教育 、旅游、文体、卫生等新型服务领域民营投资进入困难。目前，金融、保险、旅游、通讯、教育、 体育 、医疗等新型服务业已经成为新的投资热点与经济增长点。但新型服务业投资放开的难度与复杂程度远远要超过一般制造业，民营还没有真正地展开投资，上述领域基本上是国家高度垄断，严格限制了民营经济的进入，这些特殊投资比重的提高还大有余地。 

  

　　3.轿车等大型制造业领域缺少民营投资进入的机会。尽管民营在制造业领域的投资较高，但深入 分析 之后可以发现，民营投资主要流向了劳动密集型与资源密集型的传统制造业领域，如服装、食品、玩具、家具等等，很少有机会进入资本与技术密集型的大型制造业领域，如大型装备制造业、汽车产业、大型集成电路、民用卫星、民用飞机等等。除了民营经济自身的投资实力不足以外，种种限制性规定阻碍了民营经济的投资进入也是重要原因。 

  

　　二、发营投资"禁区"的政策与体制根源在于四大行政垄断因素 

  

　　之所以出现民营投资"禁区"，是由于我国目前垄断的体制环境决定的。垄断实际上是一种不完全竞争的市场结构，可以分为独家垄断、寡头垄断与垄断竞争三种类型。就垄断本身而言，有利有弊不应当一概否定，关键在于垄断的性质与形成机制。目前，我国存在两大类垄断现象。一类是市场性质的垄断。市场垄断是市场竞争自发形成的结果，如长虹集团通过价格战取得了市场竞争优势。这并不是我们所要讨论的 问题 。二类是行政性垄断，就是借助行政权力对行业实施投资保护（即严格限制或排斥竞争者进入市场）、价格保护（即允许垄断高价或超额利润）、贸易保护（设置高关税壁垒、搞进口配额制）与 政治 保护（如把 企业 行政级别化，按照政府官员待遇来任命和考核企业）。目前，我国许多行业存在严重的行政性垄断。由于行政性垄断是政府通过行政力量实现排他性（排挤竞争对手的进入）、独占性（独占经营性投资机会）的垄断目标，从而为民营经济的投资的准入设置了难以突破的"禁区".行政垄断对民营投资的限制作用主要体现在以下几个方面： 

  

　　1.由于部门垄断经营的 影响 ，民营经济投资基础设施和基础产业领域存在一系列进入壁垒。 

  

　　电力、石油石化、铁路、民航等基础设施与基础产业部门的基本特点是 自然 垄断特征明显，国有经济比重高、传统计划经济影响深、必要和可能的竞争严重不足，多数曾采取政企合一的部门管理方式，从而行政垄断在上述行业表现为部门垄断体制。这一垄断体制的基本体制特征就是行业主管部门采取审批制等手段排挤系统外的企业特别是民营企业的投资进入的同时，通过指令性的方式授权行业垄断企业担任项目业主，从而构成了民营资本进入的天然屏障。目前无论是中央的还是地方性的经营性基础类投资项目往往天然由政府组建的投资公司担任项目业主，如果单一的投资主体不足以承担项目投资，则会在系统内寻找合资伙伴，但不会允许系统外的企业特别是民营企业参与盈利性较明显的基础类项目投资。因而，目前铁路、公路、城市交通、水电气基础设施建设项目，从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，均在部门内封闭运行，投资主体单一化的格局一直没有根本改变。有些地方还实行指挥部建设体制代替法人，系统外投资主体特别是非国有投资主体基本难以进入。当然，部门垄断的行业更多的是对内封闭。1997年以来，国家在基础设施部门打破垄断格局，实施对外开放的投资政策。在"指导外资投资目录"里明文允许外资可以进入铁路、公路、港口的建设经营。相对而言，基础领域的对内开放缺乏专门的政策法规，使得许多民营经济想投资却找不到入门途径，而地方大量的基础设施急需民间资本又缺乏政策依据。如湖北省基础设施建设在长期以来的包干体制影响下，市场化程度较低。基础设施资金筹措由政府包揽并承担融资风险，导致至今尚无一条高速公路吸收民间股份参与。 

  

　　2.国家对金融（包括保险）、电信等行业垄断经营限制了民营投资进入新型服务业。 

  

　　在目前体制条件下，国家对某些特殊的公共服务贸易行业往往给予了严格的准入限制，尤其是金融、电信等新型服务行业的新建企业基本上局限在国有投资（包括控股）或事业单位范围之内，各类民间投资往往难以进入，即使进入也要受到一系列前置审批的严格把关，从而形成了金融电信业国家行政垄断的体制格局。这种体制格局不是偶然的。传统投资 理论 认为金融、保险、电信等领域关系国家经济安全，允许民营投资进入将会扰乱金融等市场秩序，所以应当由国家垄断投资，严格限制民营资本进入。早在1988年6月国务院发布《中华人民共和国私营企业暂行条例》中就提出，"私营经济不得从事军工、金融业的生产经营".二是投资准入政策的排他性。国家已经对外有限度地开放了金融保险投资领域，加入WTO 之后上述领域的开放度将进一步加大。目前外商金融保险业营业性机构191家，总资产达到360亿美元，占我全部金融资产2.28%，外汇资产占全部外汇16%.但国家还没有明确上述领域对民间投资开放，民营金融机构还处于 研究 试点阶段，一般民营资本要想通过国家批准进入金融业难上加难。三是投资垄断体制的独占性。目前金融保险业投资仍由国家高度垄断，四大国有商业银行的金融资产集中度达70%，但面向民营中小企业的低层次金融机构发展严重不足，使得金融业（包括担保业）市场需求十分庞大，民间的非正规金融应运而生并且屡禁不止。 

  

　　这说明，在扩大对外开放的同时，有序地引导民营资本进入国有资本难以企及的、小型的金融保险业势在必行。 

  

　　3.集团过度垄断阻碍了民营投资汽车等支柱产业。 

  

　　为了加强汽车、 电子 、船舶等支柱产业的发展，我国成立了若干大型企业集团，这是保证我国重大制造业竞争力的重大步骤。但是，支柱产业的发展不能仅靠几个大集团，要平等的进入支柱产业投资领域可谓困难重重。 

  

　　一是传统投资理论的歧视性。认为汽车等支柱行业属于规模经济领域，需要集约化经营，依靠大型国有企业发展，防止民间资本搞重复建设。对此，民营汽车厂家认为，支柱产业的规模经济是在竞争中实现的，民营资本也是在竞争中成长壮大的。以摩托车业为例，如果没有宽松的投资准入政策，允许国有企业、非公有制企业及混合经济平等竞争，就不可能形成重庆隆鑫等民营摩托车大型企业，使我国成为世界最大的摩托车生产国。因此，对民营投资支柱产业的歧视观念应当改变。二是投资准入政策的排他性。我国实行严格的汽车生产许可证制度，既限制民营资本上"户口"，获得生产汽车的许可证，又限制民营资本"生男生女"，获得特定车型的生产许可证，使民营资本难以进入，进入了也难以作强作大。1997年，浙江民营吉利集团进入汽车业，在政策的夹缝中左突右冲，投入几十亿资金，用4年多的时间批量生产了吉利轻型轿车，填补了大厂商的市场空白。但在《汽车生产企业及产品公告》中，却找不到吉利申报的新产品及改进车型的名字，这意味着民营资本将"卡"在"公告"外难以生存（后来又终于允许）。相比而言，有关部门积极鼓励与吸引外资进入汽车领域。于是，人们置疑，外国人能在 中国 干汽车，为什么民营自己花钱却不能干汽车？三是国家对轿车 工业 实行了高度保护的投资体制，定点"三大三小两微"八家轿车企业生产，把财力物力人力向定点企业倾斜，并且筑起高关税和配额壁垒，限制汽车的进口销售，实行汽车的限价政策，保障汽车垄断企业投资的垄断利润。但是政府的干预和保护鼓励了落后，大企业垄断投资的结果满足不了中低档市场需求，使家庭汽车产量少、品种单一、价格高，难以适应轿车进入家庭的大趋势。 

  

　　4.地区垄断导致民营经济投资社会服务业存在进入障碍。 

  

　　从投资审批体制来看，科、教、文、卫、旅游等社会服务行业属于特殊行业，需要由地方政府颁发特殊行业经营许可证。民营投资会遇到许多障碍：一是投资观念的障碍。科教文卫属于社会公益事业，不应当与商业利益挂钩，反对民间资本办学校、办 医院 等等。现行的"社会力量办学条例"就明确指出，投资教育的机构不能以盈利为目的，使得一些想办教育的民间投资者望而却步。二是准入政策的限制。为了维护地方国有垄断地位，"肥水不流外人田"，一些地方在旅游、公交（出租汽车）、建筑、劳务输出等行业限制民营平等参与投资竞争。一些地区如广东已经开放了如幼儿园、托儿所、医院、诊所、旧货业、典当业、图书批发、租赁、公共交通等领域鼓励私人、私营企业投入。但有的省市连广告和印刷业至今未向民营经济开放，有些地区如北京即使是在国有经济退出领域如商业领域也不允许民营进行控股投资。 

  

　　乌鲁木齐市迅安报警工程有限公司成立于1995年，是一家主要从事有线联网报警服务的民营企业，并取得了区、市两级公安部门授予的特殊行业许可证，是目前新疆最大的报警工程公司。但从1998年起，该公司正常经营受到有关部门的不断干预和排斥，理由是民营企业禁入联网报警行业。国家公安部和自治区公安厅都有明文规定，只要具备资格并被批准的企业，不论所有制，都应该允许公平竞争。但从1999年迄今，有关部门连续三次下发红头文件，规定乌市金融单位联网报警行业由乌鲁木齐市保安技术防范中心经营，致使迅安公司业务陷入瘫痪。三是投资体制的影响。一些地区没有划分出纯福利性与非福利性的投资领域，使非义务教育、非福利医疗的产业化进展较慢，仍然实行政府福利化投资体制，地方政府宁肯财政背沉重包袱，也不推行类似民办公助等民间投资的改革。如辽宁海城把20家严重亏损的医疗机构授权民营资本经营，取得了社会效益与经济效益的双丰收。但辽宁的大多数地区的医疗垄断投资体制并未改革，医疗服务机构由于缺乏竞争要价高、服务差。