经济学论文：建立新型农村社会养老保险制度研究

　　关键词:养老保险;新型农村;农民 

　　中图分类号:F840.67文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0026-03 

　　 

　　为使亿万农民和城市居民一样享有基本社会保障,国务院部署从2009年10月1日起,新型农村社会养老保险试点将在全国10%的县(市、区、旗)范围展开,10年内基本实现全国农村社会养老保险全覆盖,这意味着农民离"老有所养"的日子不远了。国务院总理温家宝在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上指出,建立新型农村社会养老保险制度,为农村居民提供老年基本生活保障,这是党中央、国务院最近作出的又一项重大惠农政策,是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。 

　　新农保制度的构建在当前扩内需、保增长,应对经济与金融危机的背景下具有特殊的意义。中国经济发展要实现依赖出口型的经济增长模式向内需驱动型的经济增长模式转变,其重要前提是国民要具有稳定的安全预期。只有很好的社会保障或民生保障才能给全体国民带来普遍的安全感。中国扩大内需的重点在农村,而通过新农保构建覆盖全体农民的老年保障制度,可以免除其养老的忧患,从而提升其对未来的信心,扩大需求。 

　　 

　　一、建立农村社会养老保险的必要性与紧迫性 

　　 

　　建立农村社会养老保险的必要性与紧迫性在于农村人口的老龄化以及家庭与土地保障的弱化。随着中国在较短的时间内实现了人口再生产类型的转变,人口年龄结构也相应地发生了变化,老龄化程度不断提高。大规模劳动力流动导致农村的老龄化问题比城市更加严重,在全国60岁以上人口中,农村有1.06亿人。目前,我国老龄人口比例达11.2%,农村老龄人口比例达12%,高于城市老龄人口比例,而且未来将以每年3.3%的速度增加,未富先老是我国养老保障最突出的问题。2000年按照常住人口普查,乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%,已经高于镇(6.0%)和城市(6.7%)的老龄化比率,农村比城市存在更严重的老龄化问题。同时,农村人口基数大,老年人口的数量更是远远高于城市。根据一些人口学家的研究,2020年中国农村、城镇65岁及以上老年人口比例将分别为14.6%和10.4%,2050年将分别为26.4%和22.2%。同时,典型的城乡二元经济结构导致城乡居民收入差距很大,农村人口"未富先老"问题更加严重,应对老年化挑战的基础更加薄弱。据全国老龄委办公室提供的数据显示:我国农村老年人贫困发生率相当于城镇的3倍以上,目前有3 223万的农村老年人生活贫困。国内一些学者的研究也认为,农村老年人口的贫困发生率和贫困老年人口的数量远远高于城市。 

　　另外,随着家庭结构的小型化以及人口流动的影响,农村传统的家庭保障功能不断被削弱。随着农村家庭收入结构的变化,土地的经营性收入占农村人均纯收入的比例不断下降,这也使得土地保障不断被削弱。同时,附加在土地之上的保障功能也不利于土地流转,不利于提高农村的适度规模经营水平和提升土地利用的效率。因此,必须建立制度化的养老保障制度,以弥补家庭保障与土地保障的不足。 

　　综上所述,农村面临更为严重的老龄化,这与农村养老保障制度整体缺失之间形成巨大的矛盾。因此,必须尽早着手建立农村社会养老保险制度。 

　　 

　　二、新型农村社会养老保险制度的特点与基本原则 

　　 

　　1.新型农村社会养老保险制度的特点 

　　新型农村社会养老保险最大的特点在于筹资与制度模式的积极变化。新农保实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助,对东部地区补助50%。并实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法,地方财政对农民缴费实行补贴。 

　　新制度最大的亮点在于:强调了国家对农民老有所养承担的重要责任,明确了政府资金投入的原则要求,这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。具体体现两个方面:一是在制度模式中确立了基础养老金制度,并由中央财政全额支付最低标准基础养老金。这既保证了全体老年农民都能拥有最低水平的养老金,免于老年贫困,也有助于实现基本公共服务均等化。二是明确了地方政府对于农民养老保险缴费的补贴制度。由于农民自身整体收入不高,缴费能力有限,同时在很多地方集体经济组织缺乏实质性的财力,必须通过政府的保费补贴,才能建立利益诱导机制,提高农民对于养老保险的支付意愿与支付能力,从而有助于扩大养老保险的覆盖面。 

　　 

　　2.新型农村社会养老保险制度的基本原则 

　　新型农村社会养老保险制度的基本原则是:"保基本、广覆盖、有弹性、可持续"。其具体内容是:

　　"保基本"是指农村养老保险可以低水平起步,一开始保障的程度不宜过高。一方面,"保基本"比较适合目前农民的整体收入水平不高的情况,有利于增强农民的支付能力,从而有利于扩大覆盖面。另一方面,"保基本"也考虑到财政负担的能力,在有限财政的原则下,也要避免给财政带来过大的负担。当然,随着农民收入水平的提高与财政能力的增强,可以逐步提高新农保的保障水平,让农民分享经济与社会发展的成果。 

　　"广覆盖"是指尽可能扩大新农保的覆盖面,使得制度化的新农保成为农村家庭保障的重要补充,提高农村老年人的养老保障水平,同时也可以让全体老年农民都能够享受到均等的公共服务。 

　　"有弹性"指的是我国各个地区经济与社会发展、人口等情况差异很大,要在整体制度框架一致的前提下,因地制宜地推动新农保制度。比如,各地农民的缴费水平、地方财政的补贴方式、补贴对象与补贴比例都可能存在一些差异。 

　　"可持续"是指要加强农村社会养老保险的体制和机制建设,使得制度能维持自身财务平衡,实现自我完善与发展。 

　　 

　　三、建立新型农村社会养老保险制度的措施 

　　 

　　在世界上农村人口最多的发展中国家,建立农村社会养老保险制度是一项前无古人的重大探索。我国疆域辽阔,各地发展水平不一,要实现农村社会养老全面覆盖,需要一个过程。这就决定了这项工作的复杂性、艰巨性和长期性,需要在中央确定的政策框架下坚持先行试点和农民自愿的原则,因地制宜,结合本地经济发展水平、集体经济实力和农民收入水平等实际情况,制订具体办法和试点实施方案,取得经验后逐步推进。 

　　第一,实行新农保,首先要培育理性的农户。农户作为农村社会保障事业的重要主体,其保险意识和参与保险的能力在很大程度上决定着农村社会养老保险事业的进程。其次,要培育理性的农村集体组织。农村集体组织发展要在继续探索村企互动发展模式的同时,还要利用国家促进农民专业合作社发展政策办好农村合作经济组织,有良好经济基础的村级经济组织可以推动农村社会保障事业的发展。最后,要培育理性的政府。现代市场经济发展离不开有效的政府宏观调控。作为现代市场经济主体的政府,其发展目标是建设服务型政府。在农村社会养老保险事业发展中,政府的职责应定位为提供公共品:中央政府全额支付最低标准基础养老金,并对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助;地方政府对所有参保农民给予缴费补贴;对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费;对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励。