经济学论文：浅谈新农村建设中农村公共产品的供给

 摘要："新农村建设"是我国经济社会发展的一项重大战略转变，然而当前农村公共产品供给困境已成为实现这一战略目标的最大障碍。本文结合现行财政体制和农村消费主体的特点，并在一定的实证结论的基础上，重新定位农村公共产品供给中地方财政的地位与职能，同时提出改革途径的政策建议。
　　关键词：农村；公共产品；地方财政；供给机制 
　　 
　　农村公共产品是相对于农民或家庭消费的私人产品而言，由农村社区集体共享的产品，和一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征。随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强，农民对农村公共产品的需求亦日益增加，加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为推进"新农村建设"正确的政策选择。 
　　 
　　一、农村公共产品的供给现状分析 
　　 
　　(一)农村公共产品的总体有效供给不足 
　　总体的供给不足与局部的供给过度是造成有效供给不足的重要原因。中央的财政支出作为国家强制性地实施资源配置的一种制度安排，其财力规模还没有能力完全满足日益增长的公共产品需求。 
　　(二)农村公共产品的局部供给不均衡 
　　经济发展在区域上的不平衡性，也造成了农村公共产品的不均衡。现行的分税制财政体制下，县、乡区域内的公共需要由县、乡政府提供。这往往包括提供义务教育、基础设施、行政管理等多种地方公共需要，同时还要支持本区域内的经济发展。而县、乡政府的财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收。上级政府的财政转移支付又很有限。这种事权与财权的严重不对称。使得凭借本级政府的财政收入更无力提供农村公共产品，为完成任务不得不收取的各种制度外收入更增加了农民的负担。 
　　(三)农村公共产品供给缺乏效率 
　　1.农村公共产品供给的配置效率低下 
　　具体而言，一是重上级要求考核的等公共设施项目建设，对农业科技推广应用、农业发展综合规划等"软"公共产品积极性不高；二是对农村准公共产品的生产比较重视，而对纯公共产品的生产主要依赖上级政府的投入；三是热衷于提供见效快的短期公共项目。不愿提供见效慢但具战略性的公共产品；四是热衷于投资新建公共项目，不注重存量项目的保养和维护，从而不能充分满足农民对公共产品的需求。 
　　2.支农资金的行政管理效率低下 
　　一是我国涉及农村公共产品和公共服务提供的部门众多。部门分割严重。形成于计划经济时代的财政支农体系使得支农资金以不同的名目由各个中央部门支配。政策之间相互制约的现象时有发生。资金使用分散。交叉和重复等现象严重；二是制度外财政收支账证不全，甚至根本没有建账，资金使用缺乏有效的监督，挤占挪用现象普遍，资金到位率低；同时，相当一部分被用于涉农部门臃肿的机构和人员开支，造成极大浪费。这都大大降低了公共产品供给的行政效率。 
　　 
　　二、建立与完善农村公共产品供给机制的政策建议 
　　 
　　1.改革地方政府对农村公共品供给的投融资体制，构建有效的市场化竞争机制 
　　首先，在农村公共品的投资领域，地方政府应实行不同的供给机制，对供给领域进行竞争性环节和非竞争性环节的划分。对于竞争性环节，应该引入竞争机制；对于非竞争环节，应该以公共财政(财力)为基础。实行价格听证制度、招投标制度、合同出租等方式，由市场形成价格和竞争机制，逐步形成政府机制和市场机制的复合调节，公共部门和私人部门的混合生产。提高公共产品的资源配置效率。 
　　其次，形成多样化的农村公共产品筹资机制。引入市场经济运行的法则为公共产品筹资提供丰富的选择渠道。在区分公共产品提供和生产的基础上，政府可以利用预算安排、政策安排或合约安排形成各种经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共产品的生产。不仅能够增强地方各级财政、特别是农村支农资金的财力，而且有利于提高公共产品供给和资金使用的效率。 
　　2.减轻农民实际税费负担，建立保障农村公共产品供给的专项转移支付制度 
　　提高农村公共服务的水平，需要增加农民收入。但目前条件下。最直接的途径是通过建立上下级和同级政府对农村地区的专项转移支付制度，切实减轻农村公共品供给给农民所造成的各种税费负担。由于农民作为消费者实际已经承担了城市工业产品的部分增值税；另外，转移出去的农村廉价劳动力为城市工业企业创造了大量利润，换来了发达地区的工业繁荣和城市的税收增长。因此，这一制度通过把企业所得税资金转移给农村地区，不仅是当前社会和谐发展的需要，也是"工业反哺农业"最好的方式。因此，专项转移支付制度可以采取直接将在农村包括县城收取的部分主体税收收入(包括增值税、营业税、企业所得税等)划归县级财政，并直接用于加强旨在发展教育、医疗卫生等方面的基础投入，带动农村地区的其它公共产品的建设。 
　　3.加强村民自治，通过设置激励相容的委托代理机制，提高农村公共品的供给效率 
　　推进农村基层民主制度建设。以村民代表大会和乡人民代表大会为组织依托，发挥农民在农村治理主体权威授予中的决定性作用。首先，这在事实上消除了压力型行政体制得以存在的基础，使农村治理的主体--农村居民真正获得公共产品供给的选择权。这就能充分利用农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势，最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好；其次，建立自下而上的选举制度，改变了对基层政府官员的激励，迫使其从追求上级政府支持最大化转向获得社区内农民支持最大化，转变原有的激励不相容的上下级委托代理，使得农民在本社区内的公共产品供给中掌握决策权。最后，通过对当地基层政府在公共产品供给方面的评估，能够对政府支农政策的制定提供客
观的指导依据，对政府公共绩效作出客观的评价。