经济学论文：探索土地储备新机制 服务地方经济社会发展

  随着我国工业化进程的加快，经济社会的快速发展，土地作为最基本的公共资源、最基本的民生需求品，是我们人类赖以生存的基础，也是城市最大、最具活力、最有增值潜力的重要资产。当前，国家对土地宏观调控政策进一步加强，土地储备工作面临着新的机遇和挑战。如何紧紧把握发展机遇，创新土地储备机制，加快土地储备工作步伐，更好地服务地方经济社会发展，笔者结合工作实践，从以下六个方面来与业内同仁共同探讨：
　　 一、科学制定储备规划，突出土地储备重点。
　　 根据城市规划和地方经济发展需要，对近期开发或极具有增值效益的地块，以及重点基础设施项目周边土地要先行收购储备；对规划开发有中期效益项目的周边土地，要以合同约定方式实行分期分批收购储备；对有远期效益的地块，要以红线方式储备，对其用途进行控制，防止潜在增值的土地资产收益流失。进一步采取收回改造区域的划拨土地、收购改造区域的出让土地、整理整合平房改造拆迁区域土地等措施，重点为道路基础设施用地，城市基础设施工程、廉租房和拆迁房建设用地等城市公共建设项目提供用地保障。
　　 二、建立高效协调及资金筹措机制，强化经营风险防范。
　　 实施土地收购储备是一项综合性的系统工程，涉及许多政府部门，特别是与规划、建设、发改、财政、房管等部门关系非常密切。因此，土地储备运作必须建立一个以政府领导为核心，有关部门共同参与的组织协调机构，保证部门之间的有效协调，提高土地储备运作效率。同时，要建立一种风险共担、利益共享的资金运作机制，以此分散经营风险。一是建立融资激励机制。将土地信贷和储备经营融资有机结合，建立绩效奖励机制，对金融机构和土地储备经营机构实行绩效奖励，充分调动金融机构和土地储备经营机构的积极性。二是积极探索完善土地预约金收取机制。对大宗征用储备土地可事先预约用地单位或项目，通过收取土地预约金的方式解决资金短缺难题。三是要多渠道筹措资金。要通过申请政府财政拨款和向财政借款、金融机构贷款等多渠道筹措资金。还要尽量缩短土地储备周期，快速回笼资金，使土地储备资金产生良性循环。
　　加强土地经营运行管理，规范二、三级市场。
　　 在市场经济条件下，强化政府对土地一级市场的垄断地位，必须坚持政府主导与市场机制相结合的科学的土地储备运作机制。一是要强化土地储备的主体地位，增强政府的宏观调控能力，为政府垄断城市经营性用地供应，提供体制和机制的保障，做到统一规划、统一征购、统一储备、统一出让和统一管理，形成"一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水"的局面。同时规范土地二、三级市场，清理整顿隐形土地市场，彻底根治私下交易土地、随意更改规划用途及相关指标等问题，防止国有土地资产流失。二是要全力打造公平竞争平台。通过市场运作方式决定土地使用者、决定地价，形成平等竞争的土地市场。三是合理运用土地市场的配置作用。运用地价杠杆，体现土地的真实价值，实现土地资源的优化配置和合理利用。
　　 四、调整招拍挂出让结构，将土地"嫁对门"。
　　 据有关资料显示，2010年全国土地招拍挂出让中挂牌和拍卖分别占83.23%和15.99%，而招标只占0.78%，挂牌和拍卖的比例过高，招标的比例则较低。对此，调整土地出让结构方式，有必要对不同用途的土地采取不同的土地出让方式。对酒店、旅游、大型娱乐场所等商业用地可以采用拍卖和挂牌方式，但对普通住宅用地可以在遵循公开、公平、公正的市场原则下"捆绑限价""房价低者得""配建公共房多者得"等方式招标出让土地，还可以借鉴北京试行的"综合评标"出让模式，设定合理的地价区间，将付款进度、开发周期、企业实力、信用度等作为评标条件，价格因素占不到主导位置。如此，开发商要竞得土地，势必要综合考虑评标因素，减少现场竞价冲动，让一些不具备开发实力的企业退避三舍，让实力强的开发商以比较合理的价位获得土地，做到少"拍"多"招"，真正让土地"嫁对门"，从而利于遏制地价非理性上涨。
　　创新土地储备方式，为地方发展聚集资源性财力。
　　土地储备方式从现在单纯的现实储备，积极创新为现实储备与
　　控制性储备并重。在搞好现实储备的基础上，根据地方经济发展计划和城市基础设施建设规划，对"沿江、沿海、沿路、沿站"等周边升值潜力较大区域土地实行控制性储备，对纳入控制储备范围内的土地不准办理建设用地选址手续，不准审批作为宅基地、集体留用地、临时用地。而是由土地储备机构根据土地利用年度计划，细化为年度土地储备计划，分期分批办理好征用、转用、报批等审批手续后，正式纳入政府土地储备库，这样既可以从源头上控制储备土地总量，又可以保证政府对级差地租、土地增值收益以及土地附加值的最大归集。
　　加强土地经营与城市规划、经济发展的有机结合。
　　 首先，土地的价格取决于区位、用途供求关系，城市规划影响到土地的区位和用途，城市经济发展影响土地供求关系。做好城市建设开发规划与土地经营计划的衔接，以土地供应总量调控城市建设总量确保房地产市场的健康发展。
　　 其次，要科学供地，充分挖掘土地增值升值潜力，把握供地的批量、时间和投放时机。同时，结合城市建设用地调整和基础设施建设投入情况，着力盘活城市中心地区、繁华地段等重要区位的存量土地。对空闲、废弃、低效利用土地进行全面清查，摸清各类建设用地中闲置和低效用地的数量、构成、分布等情况，通过完善手续、调整位置，将分散、不便利用的碎块土地，整合成为具有较高利用价值的土地资源，提高整体利用率。
　　 再者，通过依法处置闲置土地、鼓励企业盘活存量用地、旧城改造和村镇规划建设等途径促进土地节约集约利用，使黄金地段"溢出黄金地价"，对新开发区域实行统一规划，分期开发，对储备土地进行开发整理，包装扮靓，将"生"地做"熟"地，"荒"地变为"宝"地，增加土地附加值，实行土地收益最大化，促进地方经济社会可持续发展。