经济学论文：土地制度的供求冲突与其改革的框架性安排

 

　　「关键词」土地国家所有/使用年期财产权/年期终止财产归属风险 

 

　　一、结构转型和市场经济对土地制度的需求与土地制度的供给现状 

 

　　我们究竟要选择、设计和安排一种什么样的土地制度，不能仅仅局限于国家和政府对土地管理的方便与否，而应当从动态的经济发展阶段和静态的经济运行体制去考虑，因为土地制度的设计和安排只有适应于发展的阶段和实际运行的体制，即土地制度供给的功能符合制度需求，才能成为一种有效率和交易成本较低的运行制度。 

 

　　（一）结构转型和市场体制对土地制度的需求 

 

　　中国的二元结构转型对土地制度的供给提出了特殊的需求。经济发展从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的转型，使城镇人口比例逐年提高，10、30、50年后，城镇人口和就业劳动力的比例分别会提高为50％、70％、90％；这种结构变动会使土地的利用结构、方式、使用者，在发展转型的一个较长时期中，不断地发生变化。城乡土地的分配和利用将无不受这种结构剧烈转型的深刻 影响 。一部分农村土地因城市化要通过交换和其他方式变成城镇用地，一部分农民的宅基地和承包的耕地因到城市务工和居住而需要出租、转让和交易，一部分缩小甚至消失的村庄的公共用地也要通过出租或者交易配置到农场或者牧场中；随着城市化进程，村社会组织和生产组织形式也可能发生变化；大多数村因人口的转移要萎缩，一些村因扩大为小集镇和小城镇并且其企业也得以发展，土地所有形式也会随之而调整和改变。这样一种与土地有关的二元结构变化，对土地制度的供给有着特殊的需求：即土地制度要有利于二元结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本，要有利于城市化进程，而不是成为城市化进程的障碍。 

 

　　农业 现代 化也对土地制度有着特殊的需求。农业现代化的一个重要内容是土地规模经营、专业化种养。一部分农民的耕地，一部分原来村里的水利、田间道路等公用设施，要集中流转到种田、养殖、植林等大户和专业技术能手的农牧场中。这种变动对于土地制度供给的出租、交易、抵押等安排有着特殊的要求。而一部分乡村向城镇的发展，土地向非农业经济配置，农民的大部分收益来自于非农业的收益，村里以企业的形式集中使用土地，并用非农业的收益来扶持低收益的农业，承包的耕地被集中，于是也需要土地股份合作制等新的土地产权形式来适应这样一种格局。 

 

　　由于人口的不断流动和迁移，经济结构的不断变化，城镇土地和与地有关的房产处于一个不断被再配置的过程。在市场经济体制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，是其基本的特征。因此，消费商品和资本、技术、劳动的供给与需求信号是横向传播和流动的，它们的配置也是由市场横向调节分配的；同样，体制的同质性决定了土地和房地产商品和要素的供给与需求信息不可能舍横向传播流动而采用综向集中和下达，其调节还是要以市场机制为基础，而不宜政府高度集中管理；否则，两种不同质配置方式运转的磨擦成本太高。 

 

　　比如，就城镇内房产的配置来看，农村转移入城镇的人口需要有住的地方，一些城镇居民因人口增减和流动而住房发生闲置，一些居民因收入提高需要将面积较小的住宅变成面积较大的住宅，一些居民因工作地点的变动需要舍此地点和此城市住宅而求其彼地点和彼城市住宅，一些适于经商的住宅可能要改变用途等等，这些每时每刻发生的住宅供求，不可能通过高度集中的制度加以合理和及时地给予分配。因此，土地制度的设计和供给，也需要适应人口的不断流动和迁移，社会经济结构的不断变化，以及总的配置资源的市场配置体制。 

 

　　在为期不短的体制转轨过程中，国有经济布局要进行战略性的调整，党政社团机构在精简，一些机关后勤服务在进行分离，一些事业单位逐步地进行企业化改革，一些原来在划拨土地上建设的职工住宅随着住房制度的改革和职工的流动要商品化和市场化配置，国防部队也进行了几次裁军，并且部队的后勤、服务、军工也在社会化和地方化。如此等等，原先给这些国有企业、党政社团、军队等等大量划拨的土地和少量出让的土地，要进行结构性的调整，要重新配置，这需要有将划拨土地改变为出让土地和土地重新配置的制度安排。这种制度设计，既要考虑国家、转让方、受让方各方的利益和承受能力，又要促进土地的流转，降低土地的闲置率。 

 

　　另外，我国有大量的荒山、荒漠等劣质土地，并且每年优良土地荒漠化、水土流失、生态破坏和环境污染问题大量发生，优良土地的劣质化趋势没有得到扼制，并越来越严重；特别是西部大开发中，边远地区的一些土地需要投资和开发。如果用国家财政的力量进行投资加以改造、利用和保护，仅仅用政府投资基础设施搞西部大开发，财力肯定有限，并且植树种草完后，还会发生"公地的悲剧"，西部也会因企业投资少而发生基础设施资本与产业资本的比例失调；而调动社会和民间的力量投资、改造荒漠和水土流失，保护生态环境，进行西部大开发，关键是要设计一种能吸引资金流入劣质土地和边远国土的制度安排和供给。 

 

　　（二）现行土地制度供给结构的简单描述 

 

　　从土地资源的配置和利用来看，土地制度结构的主要内容为产权规定和配置方式。我们有必要以此为 分析 线路，将现行土地制度供给的结构进行简单的框架性的描述。 

 

　　宪法规定了中国目前土地的国有和集体两种所有形式：即城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由 法律 规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，并买卖土地或者以其他形式转让土地。 

 

　　城市土地国家可以依法无偿和有偿出让一定年限的土地使用权，农村土地耕地和宅地由农民经营和居住和使用，耕地有承包经营期限；国有土地使用权可以交易，但是用途转变受到严格管制；城镇住宅，视商品房、经济适用房、单位改革房等等的不同，其使用权的出租和交易，特别是改变用途，在法律和法规上也受到严格的控制。 

 

　　国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改变。城市编制城市用地规划，改变用地性质地需要由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。如《土地管理法》第45条规定：征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。此3条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 

 

　　如果将中国目前的土地制度进行简单的 总结 ，可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。