PPP模式下保障房建设的税务探讨

 1 绪 论 
　　我国新型城镇化处于快速发展阶段，预计到2020年，常住人口城镇化率要达到60%左右，城镇常住人口保障性住房覆盖率要达到23%以上，我国人口规模巨大，这就对我国保障房建设提出了更高的要求。现有的保障房建设融资模式包括政府投资、政府性融资平台融资、银行融资、村集体融资和社会资本融资等。政府投资给财政造成了很大负担，而政府融资平台存在负债率高，责任主体不明确，资金运用经济效率低的问题。大量依靠银行的融资方式不仅增加了项目的风险，且银行中短期的吸储资金和城镇化建设周期长的特点易造成资金的错配。村集体融资模式要求村集体有足够的财力，可以维持整个改造重建过程的正常运行，现实条件是大部分进行改造的村落都比较穷，造成此种模式难以大规模推行。 
　　新型城镇化造成大量资金缺口，政府方面债务压力大，银行方面风险高。解决以上问题的一个方法便是吸收社会资本，大力推行PPP模式。PPP具有融资、建设、运营、管理的功能，不但能减轻财政压力，还具有优化资源配置、有效提供服务水平、优化风险承担机制的优势。 
　　虽然PPP有诸多优势，现实中却存在PPP项目真正落地实施率不高，民营资本准入门槛仍然较高的现状。造成这种现象的一部分原因在于政府对于社会资本参与核心项目和高盈利的项目仍有顾忌，更在于PPP项目采用公司化运营模式，承担较多纳税义务，低利润的现实阻碍了民间资本的进入。 
　　我国当前还没有系统性、体系化的针对PPP项目的税收政策，现存的税收优惠散落在基础设施、节能环保、安全生产等国家鼓励性行业中，零散的税收优惠不能对社会资本起到有效激励，也不利于税务机关管理。所以对现行PPP中涉及的税收政策进行梳理，并提出相应建议便是本文写作的目的。 
　　2 PPP模式下保障房建设的路径分析 
　　PPP（Public-Private-Partnership）是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务。 
　　PPP模式下保障房运作阐述了PPP在保障房建设中的应用，如图1所示。政府通过竞争性磋商确定社会资本合作资格，授权政府性投资公司与社会资本联合成立特殊目的公司（SPV），通过城镇化基金、商业银行贷款、政策性银行贷款、发行资产证券化产品等方式提供资金，SPV公司或�味莱闪⒌淖庸�司负责保障性住房的具体建设运营工作。 
　　根据SPV公司与咨询、设计、建设、管理、监管等单位的关系，可以分为自行管理、EPC、PM、PMC、代建模式。 
　　2.1 自行管理模式 
　　即由SPV公司分别单独与咨询公司、设计公司、建设单位签订合同。 
　　2.2 EPC模式 
　　SPV公司将设计、采购、建设的全部工作交给EPC公司。EPC公司按照合同约定对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。EPC模式又可具体分为以下几种模式： 
　　2.2.1 交钥匙总承包（EPC） 
　　EPC公司负责设计、采购、施工总承包，总承包商最终是向项目公司提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。该种模式是典型的EPC总承包模式。 
　　2.2.2 设计、施工总承包（DB） 
　　设计、施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。在该种模式下，建设工程涉及的建筑材料、建筑设备等采购工作，由SPV公司发包人来完成。 
　　2.2.3 建设、转让总承包（BT） 
　　建设、转让总承包是指有投融资能力的工程总承包商受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘查、设计、采购、施工、试运行实现全过程总承包，同时工程总承包商自行承担工程的全部投资，在工程竣工验收合格并交付使用后，业主向工程总承包商支付总承包价。 
　　2.2.4 设计、采购总承包（EP） 
　　在该种模式下，承包商负责设计和采购工作，而建设等工作由业主自行或委托其他单位完成。 
　　2.2.5 采购、施工总承包（PC） 
　　承包商完成采购施工工作，设计规划由业主自行或委托他方完成。 
　　2.3 PM模式 
　　此模式下，业主分别与咨询单位、设计单位、施工单位签订合同，咨询单位以业主的名义工作，介入整个项目管理过程。但由于其与设计单位、建设单位没有合同关系，因此在涉及各种方案时需要业主做决策。