经济学论文：试论入世后我国农村土地使用制度的调整——写在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之际

　　我国于2001年11月10日加入了世界贸易组织，按照我国入世协议所作出的承诺，我国将在以下几个方面对农产品贸易进行调整：

（1）扩大市场准入。我国承诺入世后对所有农产品的关税均实行上限约束，并且将算术平均关税率由目前的21％降低到2004年的17％。对于粮、油、棉、糖等敏感商品，我国承诺在入世后取消对外贸的计划管理，改为实施关税配额制度，并且逐步扩大分配给非国营贸易企业的配额比例。

（2）削减出口补贴。我国承诺在入世后不再对任何农产品进行出口补贴。

（3）削减国内扶持。我国承诺，今后的综合支持量将确定为零，并且放弃根据农业协定给予发展中国家的特殊和差别待遇条款扶持农业的权利。今后我国只能在农业协定规定的微量允许范围内支持农业，在最终协议中，我国争取到的微量允许为8.5％。此外我国还在改善动植物卫生措施和技术标准、放弃采取特殊保障措施的权利、允许WTO成员防范从中国进口产品激增的特殊保障措施等方面作出了承诺，在服务贸易和知识产权保护方面所作出的承诺也对于农业生产及农产品贸易有一定的影响。[1]我国目前在农业生产方面的现状和上述承诺相比，可以看到，如果不尽快地对我国农业生产方式加以改革，履行我国在入世之时所作的承诺，将是比较困难和危险的。改革我国农业生产方式的重要方面，就是对于我国农村土地使用制度加以调整。我国实行土地承包责任制至今，现存的农村土地使用制度曾经为我国农业发展和现代化发展事业作出过重要的贡献，这一土地使用制度也是符合我国农村和农民的基本情况的。在我国加入WTO的背景下，现存的农村土地使用制度是否还适合于今后的农业生产，是否还适合于在新的社会条件下的农业发展，引起了许多学者的思考。"加入WTO后，我国农业生产将走向规模化、企业化和国际化道路，这就要求农村土地产权制度进行适应性的改革。"[2] "加入WTO后，我国农业经营的市场化和规模化倾向将越来越强，势必导致土地的规模经营和集约经营，使农用地的流转更具规模。……应该改革农村土地制度，实行制度创新，适应我国农业规模化、产业化的要求。"[3]可以说，这些论述代表着目前学术界关于中国入世后如何调整农村土地使用制度的主导性观点。2002年8月29日我国颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，将农村土地承包制度用法律形式固定下来，确立了农村土地承包经营权的取得和流转制度，目的是赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。这一法律的出台，有利于农民合法权益的保护，有利于农民加大对农业生产的投入力度，有利于促进我国农业的适度规模经营，在实践过程中，也得到了农民的热烈拥护。从我国农业发展的长远角度考虑，我们却不能停留在目前的已有成绩上，应当看到，我国农村土地使用制度与我国入世之后的严峻形势还有相当的差距，解决这一问题还需要采取更有效的手段，以提高我国农业的生产力和竞争力。本文试图从我国入世后农村土地使用制度的调整角度，提出一些看法、观点，以有助于今后我国对农村土地使用制度各方面的完善。

　　一、我国现行农村土地使用制度与WTO规则要求的不适应之处

　　我国现行农村土地使用制度是基于中国国情而采取的土地承包经营制度，这一制度将农村土地的集体所有与个人经营相结合，在一定程度上调动了农民的生产积极性，在过去20余年的改革开放进程中，发挥了十分重要的作用。加入世界贸易组织之后，我国目前的农村土地使用制度已不能适应入世之后的形势要求，总结起来有以下几点：

　　1、农村土地承包经营制度导致土地划分过细，农民个体生产力有限，无法在越来越激烈的国际竞争中立足。实行二十余年的农村土地承包经营制度，直接导致的后果就是农村土地的严重细分，每家每户地进行农业生产，生产规模过于细小；同时，由于农民人力、物力、财力的有限，对土地的投入大多受限于农作物的价格，但是，农产品生产和销售市场化后，对农民的生产投入会带来一定的影响。此外，农民收入难以在短时期内得到提高，也影响到农民对土地的投入。"入世后，一些农产品的进口将增加，从而会相应地降低国内的价格，这也就影响到农民的收入。在一些主产区，影响可能还会较为突出。"[4]这一因素同样导致了农产品价格的下降，无法保证农业生产的投入。由于农民土地权益，即使在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之后，也未能得到最终的解决，给农民以稳定的土地权益，农民投资和经营土地的积极性还受到一定的限制。农业投入不足，还与农民贷款难有着密切关系，而农民贷款难的问题又是多种因素长期综合作用的结果，一时无法解决。因此，"以目前这种生产规模和经营形式参与国际竞争是难以想象的。"[5]

　　2、我国农村现行的土地使用制度，导致无法形成规模经营；即使有些地方、有些农作物品种形成了适度规模经营，但在成本、价格也并不占优势。一家一户的单独生产，长期以来导致了农村微观经济组织发育不全，生产经营的组织化程度低，过小过细的生产经营者无法担负起国际竞争的任务。农业产业化经营中的政府职能与市场环境的还存在许多问题无法解决，单纯依靠发展市场经济所需要的产前、产后环节上的服务形成产业化经营和适度规模经营的作法，依然受制于农业生产规模过于细小、农民收入无法稳定提高的"瓶径"，由此可见，生产经营的集约化、产业化，服务的社会化，效益农业的形成都要求土地的集约化和规模化，提高农产品质量和效益为中心的农业产业结构调整，相应地要求我国农村土地使用制度的变革。

　　3、入世后的形势，要求增加农业生产的竞争力，增加农业生产中的科技含量，加强农业生产的管理，而科技和现代化管理都要求统一的规模经营模式，否则很难形成竞争力，但是我国目前的农村土地使用制度难以适应这一要求。按照我国入世时的承诺，到2004年，农产品的关税要从21.4％下降到17％，这就意味着我国农产品要直接面对境外的农产品竞争，出口更加狭窄，质量规格不一，品种没有特色、缺乏竞争力的农产品将难以实现出口创汇。以我国目前的农产品现状分析来看，入世后将对玉米、小麦、大豆、棉花等大宗农产品的市场冲击较大，由于我国承诺停止对农产品出口补贴，对于主要生产地区如吉林（玉米）和新疆（棉花）影响会较为强烈。[6]我国目前这些主要产区的农作物价格普遍高于国际市场的价格，同时还存在质量上的明显缺陷，规格品质不统一的问题。有学者指出，在中国农业融入世界农业的大趋势下，农产品上档次、降成本、创名牌，建立起相对稳定的产销关系，需要一段时间，农产品的出口创汇在短期要受到制约。[7]要解决这些问题，只有用加强农产品的科技含量，提高农业生产的现代化管理的办法；但现在我国农业生产的科技含量极小，高科技农产品和种植方法，农民无法接受；即使在有些地区农民接受，也由于投入大、收益小、成本高而无法大规模推广，显然农业生产的规模偏小是制约农业科技和管理现代化的主要因素。

　　4、一些社会学家认为，21世纪的中国农村，将面临着耕地减少、人口增加、就业困难的三大挑战。在面临着这些资源约束和结构约束的前提下，我国农民却因为农业的低收入而对于农业生产失去应有的积极性，耕地的大量抛荒，一直是土地承包经营制度在实施过程中无法解决的难题。在入世谈判中，我国国内农业支持的承诺是，我国黄箱政策的微量允许水平为8.5％，我国还放弃了农业协定6.2条款中的发展中国家可免于削减承诺的三项措施，包括投资补贴、农业投入补贴和停种非法麻醉作物的补贴。[8]因此，落实和完善粮食购销体制改革和收购保护价政策，增加对粮食生产环节的补贴，保护农民的生产积极性，这些措施在我国入世后已不能使用。此外，由于工业化的发展，城镇的扩张，大量耕地转为非耕地也对耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度造成冲击。农村人口压力、隐性失业和周期性劳动力剩余的现状，仅仅依靠加快小城镇建设、东部先发展地区吸纳部分劳动力和农村户藉改革等措施，其效果并不理想，许多问题难以解决。农村教育和农民素质是提高农业生产力的重要因素，这一"软件"因素，实际上成为长期以来制约我国农业发展的障碍，真正从事农业生产的劳动者没有积极性，科技素质不高，很难想象今后我国农业生产会有良好的竞争力。一方面耕地因各种原因而在急剧减少，另一方面耕地又被大量抛荒，这一反常现象正是我国农村土地使用制度无法适应新形势的需要的真实写照。

　　5、在农村土地使用制度中，还有许多难题没有解决。例如，农村土地所有权主体及其组织机构还没有明确，农村土地所有权主体的能力和素质还参差不齐，在农村土地承包经营体制下，很难把握农村土地所有权主体和作为农村土地使用权主体的农民和农户之间的关系；由于这些关系不明确，因此，在土地、资金、技术等资源的分配上，还没能完全按照市场经济的要求去运作，用政府手段配置农业资源的问题还没有得到解决。主要的农产品市场经营者仍然带有很强的计划经济特点，政府管理农业或农村经济的职能没有完全转变过来，对农业生产活动特别是种植业管得仍然较细、较死，特别是在不发达地区更是如此，作为生产经营者主体的农民的自主权还没有完全落实。在农业生产和销售逐渐市场化的形势下，农村土地承包经营制度因其固有的一些弊端，现在已无法适应我国入世之后的新情况，而到了应该变革之时。

　　二、解决我国农村土地使用制度诸问题的基本原则

　　从上述分析中，我们可以看到，我国现行的农村土地使用制度已不能与入世后的新情况相适应，反而导致了一些长期以来无法解决的难题。因此，解决这一现状的关键所在，就是从根本上调整我国农村土地使用制度，建立并完善符合新形势要求的农村土地使用制度及其相关配套的法律制度。

　　我国农村人口和土地总量的矛盾十分突出，在这样人多地少的国家调整农村土地使用制度，以适应WTO规则给我们带来的新形势和新情况，应当遵循一些基本原则：

　　1、作为人多地少的国家，我国以有限的并且日益减少的耕地，养活占世界1/5的人口，这不能说不是一个奇迹。我国的粮食安全问题不容忽视，否则极容易引起严重的社会问题。我国的耕地面积正在日益减少，这里有社会发展的原因，也有自然环境的因素。我国是一个环境日趋恶化的国家，自然因素的损耗使我国耕地现状不容乐观。作为一个走向小康的国家，方方面面的发展都离不开土地，作为强势群体的城市正对农村这一弱势群体的土地采取各种形式进行扩张和占有。因此，有学者所指出的，我国应该坚持世界上最严格的土地管理制度不动摇，严格按规划用地，严格限制农用地转为建设用地，坚持基本农田保护不动摇，坚持耕地保有量不减少的目标要求。[9]可以说，这是我国应当一贯坚持的农村土地政策。

　　2、与工业化进度相适应，慎重推行土地使用适度规模化。我国向工业化社会发展的过程中，如何处理好工业和农业之间的关系，不同的国家有不同的处理办法。我国目前采取了向农业索取各种资源、税赋以支持工业发展的办法，工业向农业的投入不足，可以说，在农村税费改革取得显著成果之前，这一现状难以改变。在我国入世后，形势要求不得不改变现行的农村土地使用制度，采取土地使用权的适度规模化经营，这也是许多学者的共识。正如有学者所指出的，中国应走农业产业化、适度规模经营的路子。美国之所以能在国际农产品贸易竞争中处于不败之地，很重要的原因之一是他们的农业生产效益高。高的农业生产效益又来自于好的管理和规模经营。我国农村大部分地区现在农业经营规模还很小，管理水平还不高，生产效益还很低。很多农民从事的还是自给和半自给的生产，商品生产能力不高。[10]因此，不采取适度规模化经营办法，在我国入世后的新情况下，是没有出路的。然而，我国是一个人多地少的国家，土地资源十分有限，农村人口就业极为困难，因此，在处理农村土地使用权，进行土地使用适度规模化经营之时，稍有不慎，就可能为此负出沉重的代价。在工农业都亟待改革和发展的现状下，在法律上处理好权属关系问题，在政策上处理好保护农民利益问题，是解决上述难题的关键。

　　3、推进我国农村土地适度规模化经营，应当首先在农村土地使用的法律制度上进行适时调整。我国长期以来，农村土地权属关系不清，农村土地所有权和使用权的法律关系不明，由此导致了一系列的纠纷和整个农业发展的各种问题，因此，在法律制度上已到了进行调整之时，应当加强农村土地使用制度改革力度，推进农村土地使用权向物权化发展，允许土地承包权转让、出让、抵押。令人感到欣喜的是，我国《农村土地承包法》的出台，有助于稳定农村土地承包经营权，也允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权有向物权转化的趋势，但农村土地承包经营权毕竟不是法律意义上的用益物权，而且《农村土地承包法》也没有对于农村土地使用权的适度规模化经营提出具体的解决办法。《农村土地承包法》仅仅规定了通过家庭承包取得的农村土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转，这一规定还不足以在农村土地适度规模化经营过程中依然有许多具体问题无法解决，而农村土地适度规模化经营恰恰是我国今后农业发展的必由之路。因此，如何建立并完善一套适应我国农村土地适度规模化经营的土地使用法律制度，就显然十分必要和紧迫。

　　4、农业产业化经营中的政府职能与市场环境。我国农业产业化经营过程中，政府的职能应从管理向服务转变，应当加强农业税费改革力度，并且应当转变对农民的支持方式，减少"黄箱"政策支出，按照WTO农业协定的规定，"黄箱"政策主要包括以下政策措施：价格支持；营销贷款；按产品种植面积补贴；牲畜数量补贴；种子、肥料、灌溉等投入补贴；对贷款的补贴。我国在这一方面承诺减少对农业的国内支持。我国可以加大各种"绿箱"政策支出，如政府的一般服务，如研究、病虫害防治、培训服务、推广和咨询服务、检验服务、营销和促销服务、基础设施服务等。还可以进行食物安全储备、国内食品援助、不挂钩的收入支持、自然灾害救济、在收入保险方面的补贴、对生产者退休计划的结构调整资助、资源停用计划的结构调整援助、对结构调整提供的投资补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助等。这些政策同样会大大促进农业的发展和农民收入的改善。此外，提高劳动者的素质，是我国农业发展的重要因素，没有劳动者素质和教育的提高，就不可能造就我国的现代化农业。在金融领域，采取各种措施以满足农民贷款需要，提高农业投入量，也应当是今后政府职能和政策转变的重点所在。

　　三、我国农村土地使用制度的调整

　　基于上述农村土地使用制度改革必须遵循的基本原则，可以说，在我国调整农村土地使用制度的重心，应当放在农村土地使用权的改革之上。在改革农村土地使用权之时，应遵循民事权利的基本原则和基本理念，只有这样，才是公平合理的解决之道，人心顺则改革事业可成，才不至于因改革而带来更复杂的社会纠纷。

　　为了与入世的情况相接轨，应当加强我国的农产品的竞争力，我国农业再也不能满足于类似自然经济的农业生产模式，应当在加强农产品生产的科技含量的前提下，增强工业发展对农业生产所提供的支持力度，大力提高农生产的管理水平，将土地集中起来，进行集约化生产，以提高我国的农产品的竞争力。

　　为此，应当在保障我国农村低收入者的基本生活水平的前提下，将土地进行适当集中，以农场模式或在富有经验的农业生产者的带领下，由农村居民进行经营。为了达到这一目的，应当采取土地使用权的股份化是非常必要的。在实践中，有出现了一些农村土地使用权股份化的作法，这些作法都取得了很好的效果。如　2001年6月，四川省宜宾市南溪县的24户农民在协议书上签字，将各自承包的土地以股份的形式集合起来，实行公司化经营。这种被称为"股田制"的创举，将土地入股办起土地股份公司，受到了学者的重视。[11]当前，农民大量外出务工，承包地转包难。现在有了"股田制"，农民把"包袱"变成"股份"，不但有收益，还可以分红。"股田制"已经破解了我国近年农村土地流转中的一系列难题。四川省农村经济研究所所长郭晓鸣对此给予了肯定，他认为这种作法"至少是有意义的一次探索"。他认为，家庭联产承包责任制是以单个家庭为基本生产单位的分散经营，在这种分散经营形式下，农民获得市场需求信息、使用新型技术的成本和风险都要比规模化集中经营高得多，农民不愿意轻易生产新品种、轻易尝试使用新技术。长期以来，我国农民就只能生产一些品种老化、技术简单的农产品，虽然没有多少风险，然而也卖不到好价钱。而南溪县农民此举一方面可通过扩大经营规模，降低生产、交易和获得市场信息的成本；另一方面，生产达到一定规模之后，有能力聘请专业技术人员，生产新品种、采用新技术，从而提高土地生产效率。郭晓鸣认为，它代表在新的历史背景下中国农业经营方式变革的一个基本方向。尤其是在中国加入WTO后，农村、农业和农民面临着前所未有的挑战，表面看是国外农产品的大量进入，实质上则是我国大量超小规模的农户分散经营体制如何应对国外实力强大的农业公司的挑战。四川省南溪县农民的这一步跨得很大，甚至有点"离经叛道"的味道。土地股份公司从表象上看是一种新的土地流转形式，但实质上是农民以土地承包权自愿入股建立的股份合作制，是中国现有条件下农民对合作制的一种创新。[12]

　　由此可见，完善农村土地使用权的股份制，是解决目前我国农村土地适度规模化、符合民事权利基本原则和基本理念的良好方法，它有助于建立并完善我国农村土地使用的物权法律制度，有利于使我国农业生产经营适应入世后的严峻形势，也有利于解决我国目前在农村土地承包经营制度下出现的各种难题。

　　建立和完善我国农村土地使用权股份化，可以采取以下的做法：将农村土地分为口粮田和经营田，口粮田归农民自种自收，用于保障农民个人基本生活水平，这是对大多数农村村民，他们作为整个社会的低收入群体的基本生活问题的保障；经营田则先使之平均化，归农民平均享有农村土地使用权，并将这一土地使用权转化为股份，由享有股份的农民进行投资入股，组建农场，选任富有经验的农业生产者进行经营，农民中有经验者可以进入农场作农业工人，也可以自由选择其他工作场所。由全体村民自行决定，选择由何人参加农业劳动，成为农业工人。由于农业工人的劳动能力，直接牵涉到每一股东的利益，因此，不必担心会有无法选择出农场劳动人员的事情发生。每年农场收入，按股分红，每个农民可以得到金钱收益。这样，将土地转化为投资资本，农民也没有失去口粮田；对于经营田，每一农民均享有农村土地使用权，只不过将该农村土地使用权股份化，农民不再有丧失土地使用权的忧虑，以农场模式进行土地集中经营，此基础上可以使每一农户得到一定的金钱收益。

　　农场选任农业生产经营者，可以并不局限于本村村民，可以将其他省市或其他村庄的农民选任为农场的经营者，还可以选任农业科技人员作为农场的经营者，以提高农业生产的科技含量。这样有助于提高农业生产的科技含量，打破村与村之间、甚至城市和乡村之间的界限，一方面可以解决农村劳动者素质在短期内无法提高问题，另一方面农业科技人员作为农场经营者，有利于将先进的农业生产技术实施在农业生产当中。农村土地可以在股份平均化或相互折算土地股份的前提下，相邻村庄进行合理规划，将口粮田和经营田的位置进行统一调整，将经营田连片，进行机械化耕作，提高农业科技的应用和农业现代化管理水平。农民的口粮田（包括自留田），如果愿意入股，可以将其转化为股份，加入经营田之中。

　　农民在经营田上的股份是否可以转让，笔者认为，为防止农民自身利益受损，经营田上的农村土地使用权以不允许转让为宜，这样，能够使农民至少保有一部分财产，对于作为低收入群体的农民来说，这也体现出我国农村土地的福利性政策。相邻村庄的农民可以用农村土地使用权进行入股，共同组成农场进行经营，但农民在经营田中的股份不可以转让，以保障农民享有长期稳定的农村土地权益。如果农村土地使用权不允许转让，而土地使用权的股份可以转让，则同样达不到保护农民土地权益的效果。经营田进行抵押，还为时过早，农场经营者可以用其他不动产进行抵押；在时机成熟时，当农业人口比重下降，农村土地使用权及其股份有转让的可行性之时，经营田也可以抵押，但债权人或贷款银行向受让人出售或拍卖经营田时，受让人只能是其他农场，以便它们继续从事农业生产，从而防止将农田转为他用，损害农民利益和农业生产的情况发生。

　　对于农村新增人口及外来人口需用土地问题，村集体经济组织可以将土地分为口粮田、经济田和机动田三种类型，其中机动田可作为农村增加人口、外来人口及流动人口用地。农场在进行规模化经营之时，可以较一般小农户更容易以进行垦荒，所花费成本更少，效益更高，从而有利于增加耕地面积。此外，还应当加强农村计划生育，防止为了得到更多的股份而进行多生育的现象，应当规定，超过计划生育的人口不得平均分得土地，不能得到土地使用权的股份。应当以现有人口数量为准，农村土地使用权所转化的股份保持稳定性。农村中新增加的人口可以用机动地、开垦地、口粮田的分配进行小幅调整。