20世纪50年代初共产党对西南边疆民族地区的治理

 　[摘要]自中华人民共和国建立后，共产党对西南边疆民族地区实施了治理，其主要途径有：解放军进驻，维护安定，作为治理的保障；派遣中央访问团，传达中央政府的关怀，宣传共同纲领，争取及团结少数民族，构建新型的关系；建立民族自治区或联合政权，实行区域自治，改变旧的管理体制；开展抗美援朝等运动，向少数民族宣传爱国主义，树立祖国观念，形成并增强中华民族一家人的共同意识；选拔、培养及任用民族干部，管理本民族事务；进行民主改革，完成对所有制的改造，开展民主建政，统一社会制度。 
中国论文网 /4/view-13078016.htm
　　[关键词]共产党；治理；西南边疆民族地区 
　　中图分类号：C957文献标识码：A 
　　文章编号：1674-9391（2018）03-0031-06 
　　本文所讲的西南边疆地区指云南沿边民族地区、（旧）西康地区及西藏地区。追溯历史，在管理上，清中央政府设立道、府、州、厅各级衙门或驻藏大臣衙门，派遣官员施以管理；还袭用土司制，封土司、委土目等控制基层社会，实现了边地稳定。进入近代，列强环伺，门户洞开，传统的统治方式难以应对急剧变化的局势，滋生出诸多问题，边地不稳，甚有被列强侵噬之危险。民国年间，国民政府力谋改变传统的统治方式，在沿边民族地区及西康等地设县、设治局或指导区等机构，派官员管理或任命土司土头任职，实施直接统治，维护疆域完整。然而，受传统因素及政权力量等的制约，部分边疆民族地区，尤其是基层社会仍被土司土头控制，政令难出县衙门。其间，西藏地方与中央政府产生了隔膜，呈现“疏离”现象。 
　　中华人民共和国建立后，仅用数年，西南边疆民族地区的面貌发生了彻底改变：各级人民政府建立，对西南边疆实现了有效治理。还有，化边疆成“内地”，实施了统一的管理方式。为什么边疆地区能发生如此巨变，本文拟分析缘由，探究中国共产党是如何采取了多种措施，经营治理，实现有效管理的。 
　　一、武装进军，维护国土安全，保障治理实施 
　　1949年10月中华人民共和国建立，遵照党中央、毛主席的指示，人民解放军迅速挺进西南边疆民族地区，消灭国民党残军，实现了祖国领土的解放。1950年春，解放军第十三军、第十四军进军滇南及滇西边地，驻扎在沿边地带；3月，解放军第六十二军挺进西康西昌、康定等地，解放了西康全境。10月，昌都战役打响，解放军第十八军摧毁西藏地方政府（噶厦）营建的金沙江防线，进入芒康、昌都等地；1951年5月23日《和平解放西藏协议》（十七条协议）订立，表明西藏实现了和平解放，“西藏人民回到中华人民共和国祖国大家庭中”。该协议规定，解放军必须进驻，且“西藏地方政府积极协助人民解放军进入西藏，巩固国防”。之前，解放军先遣连已从新疆进驻藏北改则县，根据“十七条协议”规定，先遣连会合增援部队迅速进至普兰、噶尔及日土，在西藏西部驻防，维护国土安全。 
　　人民解放军胜利进军，推翻了地方旧政权，从军事上实现并维护领土的安全，巩固了边境线。要控制及治理边疆民族地区，军队是保障、是力量，只有完成了军队驻扎，有了震慑的力量，才可能施以治理。毛主席曾指示西藏人口虽不多，但国际地位极重要，我们必须将其改造为人民民主的西藏。[1]6-7这指示清楚地说明解放军进入与开展社会改造的关系，“改造”就是治理，解放军能为控制及治理边疆民族地区提供力量的保障，支援治理，这也正是党中央指令人民解放军必须进驻边疆民族地区的原因所在。反之，历史上西南边疆民族地区为什么会呈现“松散”的统治，缺乏有效的治理，甚至还存在“割据”或“割裂”的危险，症结即在该地区缺乏政府驻军，各级政府的权威受到制约，施政的力度或强度受到制约，有边而无防，有心而无力。 
　　二、访问团传达中央政府关怀，争取及团结各族人士，构建新型关系 
　　1950年6月，西南边疆地区尚未完全解放，政务院特别组建中央访问团，代表中央人民政府访问民族地区，传达中央政府、毛主席对边疆各民族的关怀；宣传《共同纲领》，介绍新中国的民族及宗教政策，藉“访问”名义走访边疆民族地区，联系各族各界代表人士，介绍情况，听取意见，沟通思想，消除隔阂，拉近关系，形成共识，鼓励他们协助军政委员会或各级人民政权从事政权的建设，搜集或反映少数民族对人民政府的要求、亟待帮助及需要解决的问题等。最重要的是，藉“访问”沟通中央与地方的关系，凝聚并巩固边疆少数民族的“内向”意愿。 
　　最初中央访问团的出访区域是西南民族地区，刘格平任总团长兼第一分团团长，访问西康；费孝通任第二分团团长，访问贵州民族地区；张冲任第三分�F团长，访问云南民族地区。其后，因访问区域扩大、“访问”效果显著，请求“访问”的少数民族增多，中央于是再组建新的访问团（西北、东北及中南团），相继“访问”了其他民族地区，建立并密切中央与地方的关系。 
　　访问团所到之处传达了中央政府对少数民族的关怀，宣传了新中国拟实施的民族及宗教政策，传递了党中央、政务院的声音，传播了毛主席的领袖形象，宣传“边疆各民族区现行政治制度及土司头人之现有地位和职权，人民政府不予变更，凡爱国之土司头人可同时参加各级人民政府之工作” [2]140，争取团结各族代表人士协助边疆地区从事民主建政。通过团结、任用及建设，新型的中央与边疆民族地区关系得到构筑，还为民族地区留驻了民族干部（如王连芳、刘树生等）。于是，“访问团所到之处，各族人民莫不欢欣鼓舞，热烈欢迎‘毛主席派来的人’，到处都可以听到毛主席是‘活菩萨’、是‘红太阳’、是‘各族人民的大救星’……在我们回来的时候，到处都是依依不舍，有的甚至流泪” [3]39。接着，各边疆少数民族也组建或参加参观团来到北京等地，出席国庆典礼，敬谒毛主席等中央领导人，表达拥护意愿，表示“永远跟着共产党走，在毛泽东旗帜下前进”；认为“毛主席好比天上的紫微星，大家都跟着他转”。少数民族人士通过参观学习，与内地各界交流，沟通思想，形成同识，“留恋毛主席，留恋北京，留恋工作同志们” [4]22。访问与参观，巩固及增进了地方与中央、少数民族与汉族等的密切联系，各族人士积极拥护及接受共产党的领导。 　　中央访问团、少数民族参观团传递了中央政府的声音，反映了边疆民族的意愿，使指示下传、舆情上达，思想得到沟通，并形成共识。这样的双向沟通交流方式被长期沿用，延续至今。 
　　三、创建民族自治区，替代土司制，改变旧制度 
　　1950年11月，在中央西南局及西康区委的指导、中共康定地委的组织及中央访问团（西南团）的协助下，在西康藏族地区创建新中国以来的首个民族自治区政府（专区级）、西康西昌红毛彝区建立首个民族民主联合政府（区级），遵照《共同纲领》的相关规定，实现了民族的区域自治，少数民族管理本民族的事务。 
　　不同于历史上的政权建制，民族自治区政府或联合政府是在广泛联系各族各界代表人士，团结交往、反复协商基础上建立的，有广泛性；在自治区政府或联合政府中，党员干部以“协助”名义进入，担任重要职务，意味着自治区或联合政权将有共产党的领导，有集中性。还有，政府领导人由各族各界代表们酝酿、提名及选举产生，取缔了传统的册封、世袭或委任土司土目的做法，有民主性。重要的是，通过召开团结会或协商会，充分酝酿、提名推荐、反复协商、民主选举政府负责人的作法，废除了沿袭数百年的土司制度，意味着边疆民族地区的原土司土目不可能再世袭，其地位并非一成不变，他们将要受到约束，或被选举产生成为人民政府官员，也可能无代表选举而失位。当然，若要当选人民政府的官员，就必须接受共产党的领导、为人民服务，故民族的区域自治彻底地改变了边疆民族地区的传统统治方式，建构起新型的管理制度。 
　　西康省藏族自治区是新中国建立后最早创建的地区级民族自治区，是在反复协商、充分研究及系统设计的基础上诞生的，它规定了自治区政府的任务及工作目标，形成建设民族地区新型政权的程序及步骤，还为建立新的民族自治区提供了范式，并为争取当时西藏地区接受中央政府而实行区域自治作出了示范。接着，遵照中央政治局及政务院的指示，在边疆民族地区要推行民族区域自治及民族民主联合政府的政策及制度，实行区域自治，接受中央政府的领导，并确定“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分；各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导” [5]164，做到统一和自治的结合，为各族民众服务。从制度层面上讲，建国初年创建的各民族自治区完成了边疆民族地区的政权建设，确立了统一的政治制度、构建起同一的组织机构，逐步实施统一的管理，实现了民族团结、疆域完整和国土安全，挫败了个别人藉“自立”“自决”名义搞分裂活动的阴谋。 
　　四、开展抗美援朝运动，宣传爱国，灌输国家观念 
　　中央访问团访问边疆各民族地区，宣传了中央政府、毛主席及《共同纲领》。在中央访问团的协助下，部分边疆民族地区各级政权先后建立，完成了统一的制度建设。然而，要少数民族真正认同祖国、拥护共产党、爱戴毛主席，有必要开展爱国主义教育，宣传统一的多民族的祖国，让中华人民共和国这多民族“大家庭”观念在少数民族中生根发芽，形成共同意识，使其自觉热爱，积极拥护。1950年12月，云南省委书记宋任穷在边疆工作中特别强调：“在少数民族中，尤其在边地，要强调宣传反对帝国主义，反对国民党反动派，揭发他们历来压迫少数民族与挑拨民族团结的阴谋，启发和培养爱祖国、拥护毛主席、拥护中央人民政府的思想，培养伟大中华民族的正统观念。” [6]就是说，要采用多种方式，教育引导，改变少数民族上层及群众对“中国”的旧观念，①形成新的正统观念，认同中国是统一的多民族的国家，热爱毛主席、拥护中央人民政府。 
　　1950年10月，因美军入侵朝鲜，中��人民志愿军渡过鸭绿江，支援朝鲜人民抗击美军，保家卫国。抗美援朝爆发后，各地各界民众组织起来，游行示威、签名表态或捐钱捐物，踊跃参加志愿军，以“美帝国主义”为靶子，同仇敌忾，投身运动，保家卫国，激发出强烈的爱国情绪。 
　　1951年1月，新疆和田召开军民联欢大会，维吾尔族上层和群众致电毛泽东主席，表示拥护中央政府，愿为抗美援朝等作出贡献。毛主席回电“感谢你们积极拥军优属，并为抗美援朝与保卫世界和平的努力”[7]2，42，给予赞扬和鼓励。当时各族上层和民众激发出的爱国热情及行动影响到中央民委（今国家民委）等，中央民委决定藉抗美援朝运动的开展，在少数民族中宣传祖国，明确敌人，树立爱国思想，并将爱国落实在实际行动上。1951年2月2日，中央民委向各大行政区军政委员会发来意见，表示“抗美援朝、反对美国武装日本及爱国公约运动，应及时和适当在各省少数民族地区进一步发动和开展，以便在少数民族人民中肃清帝国主义影响，加强爱护自己民族和祖国的认识与感情，请依据各地具体情况和条件，利用种种可能的机会和适合于各地少数民族情况的方式指导这一运动，以期从城市深入乡村，做到家喻户晓” [8]。就是说，各民族地区政府要以开展抗美援朝运动为契机，采取适合民族特点的方法方式，对各少数民族进行爱国主义宣传、引导或教育，明确美帝这些“敌人”，清除帝国主义的影响，认识祖国、认识人民，“加强爱护自己民族和祖国的认识与感情”。 
　　中央民委在藉抗美援朝等运动在少数民族中开展爱国主义教育的这项决定得到了中共中央的肯定。第二天（2月3日），党中央向各中央局批转中央民委这项决定，指示各中央局要高度重视，采取有效措施，在民族地区开展抗美援朝运动，要将开展该运动情况广泛宣传，影响其他，“你们须对有少数民族的省市区党委发出适当指示，以利推行。又要通知各地新华社记者（原注，没有新华社记者的地方，应指定临时通讯员）将运动情况随时写出通讯，送新华社采择转播” [9]，3月下旬，中央统战部还特别向各中央局通报民族地区开展抗美援朝运动的情况，强调在民族地区开展抗美援朝运动有重要意义外，还说“中央政治局决定必须使每一处每一人都受到抗美援朝的教育，请你们对此加以指导督促，请各省委向中央提出专题报告，请注意经新华社作新闻报导”[10]②，为什么党中央会批转中央民委这倡议呢？中央统战部为什么要求各地指导督促，广泛宣传报导呢？就是要通过抗美援朝运动，在少数民族中灌输新观念，确立各族人民是同呼吸共命运的中华民族共同体，帝国主义是中华各民族的共同敌人的认识及理念。 　　在党中央的直接要求下，抗美援朝运动在边疆民族地区广泛地开展，各地成立抗美援朝分会开展该项运动，根据当地少数民族的特点及认知程度，采取座谈会、代表会或村寨、家庭访问等，利用节日或集期，组织群众集会，进行普遍而深入的教育。其间，各地鼓励少数民族订立爱国公约，对照检查，激发爱国行动；书写慰问信，慰问志愿军；运用群众喜闻乐见的形式，用歌曲、舞蹈等宣传、灌输爱国观念。在有条件的地方，请返国的志愿军英雄作报告，现身说法，用具体形象增大宣传的作用；引导甚至鼓励各民族上层或群众，捐钱捐物，购买飞机大炮等，支援志愿军抗击“美帝国主义”。部分边疆民族地区针对当地的基督教、天主教活动，开展了“三自爱国”运动，“有系统、有计划地进行爱国主义教育，在教徒中宣传‘爱教必爱国，国存教才存’的道理” [11]，声讨“帝国主义”利用宗教从事破坏活动甚至分裂的企图；驱逐外籍传教士，切断与帝国主义的联系，“三自”爱国，实现中国人的宗教中国人办等等。 
　　在各地党委的努力工作下，抗美援朝运动、“三自”爱国运动等在边疆民族地区相继开展，并逐步深入发展。藉抗美援朝运动展开教育宣传爱国团结，效果不错：在大多数地方，新中国、共产党、毛主席等政治宣传已深入民心，爱国、团结及反对帝国主义等思想教育被民族上层及部分群众认识，激发出他们的爱国热情，并引导到实际工作上，转化为精神力量。 
　　五、选拔、培养及使用民族干部，当家作主 
　　当边疆民族地区刚解放，中共就提出大量培养及广泛使用少数民族干部。“为了达到各民族团结，必须有正确的民族政策和各民族间互相尊重、互相帮助、互相学习的风气，并且要有一批热爱祖国、联系群众、懂得政策的各民族干部” [12]386-387。邓小平还指示：“边疆工作的方针，中央已有多次决定。无非是搞好边防，搞好自治，关键是培养少数民族干部。少数民族干部应一年比一年多，”强调民族干部在边疆民族地区工作的重要性。 [13]1327 
　　共产党要经营边疆民族地区，首先要争取地方民族上层，开展统战，团结任用他们，在其允许或同意下，工作队进入底层社会，接触民众，开展工作。用邓小平的话讲，就是“走上层”。通过“上层”接触“下层”，再藉“下层”触动“上层”，实现共同进步。“因为在少数民族地区，由于历史的、政治的、经济的特点，上层分子作用特别大，进步力量在那里面很少，影响很小，将来这个力量发展起来，会起很大的影响，现在不起决定影响。现在一切事情经过他们上层，要对上层分子多做工作，多商量问题，搞好团结，一步一步引导和帮助他们前进。如果上层这一关过不好，一切都要落空” [14]201。共产党进入边疆民族地区伊始，就广泛争取团结爱国进步的上层，根据实力及影响，分别予以任用，担任地方的领导；同时大量选拔、培养新型的民族干部，作为治理民族地区的后备力量。“目前藏区工作应以团结上层为主，同时适当扶植藏族的进步力量。在这个问题上要同时防止两种倾向：一种是目前不以团结上层为主的‘左’的偏向，一种不注意适当扶植进步力量和用办训练班等方式逐渐地培养进步力量的倾向。这种偏向将使我们脱离前进的基础” [15]201。“团结”与“扶植”并行，在团结任用爱国上层人士的同时，扶植少数民族中的青年“进步力量”，培养锻炼，委以重用，推至领导岗位。 
　　为能迅速培养及选拔少数民族干部，1950年11月政务院召开专题会议，决定广泛建设政治学校或训练班，“普遍而大量地培养各少数民族干部”，迅速提拔，推至相关岗位，管理边疆民族地区。次年5月，西北、西南及中央民族学院等相继建立，随即招生入学。在培养少数民族干部之时，各地党委还物色或选拔农牧区�e极分子，发展少数民族的党员团员，建立农村支部，在基层社会发挥领导作用。 
　　1955年，经数年积极培养，边疆民族地区的新型民族干部及党团员已有相当数量，大多数干部觉悟提高，能力增强，新型的少数民族干部队伍已基本形成。原民族上层担任政府领导职务者，转岗到人大或政协，担任相应级别职务；而新型民族干部则在地方政府及党委中担任领导职务，主持工作。接着，在中央的指示下，边疆民族地区以新型的民族干部为领导开展了民主改革，废除边疆民族的旧生产资料所有制，改变旧制度，建立新的社会形态，实现了对边疆民族地区的治理，促进了民族团结，巩固了边疆，建设了国防。 
　　六、民主改革，统一制度，完成改造 
　　军队进驻、团结上层、区域自治及培养使用民族干部等是20世纪50年代共产党实现对边疆民族地区管理的“基础”；开展抗美援朝等运动，则是从思想层面向少数民族灌输祖国观念、中华民族等意识，明确共同敌人，保家卫国等，形成并增强共同体意识，爱祖国、拥护人民政府。当建立巩固“基础”后，将会实现全面治理、有效管理边疆民族地区，这就是民主改革。 
　　早在1950年6月，毛泽东主席就指出：按照共同纲领的规定，少数民族地区的风俗习惯是可以改革，但改革必须由少数民族自己来进行。“没有群众条件，没有人民武装，没有少数民族自己的干部，就不要进行任何带群众性的改革工作。我们一定要帮助少数民族训练他们的干部，团结少数民族的广大群众”[16]1399-1400。建国以后，经数年来培养，新型的少数民族干部已有相当数量，“基础”基本夯实，从1955年起，中国共产党在边疆民族地区逐步实施全面的社会改造，消灭剥削奴役，建设新社会，完成制度的统一。 
　　所谓“民主改革”是中国共产党领导各民族上层及人民群众开展以废除旧的生产资料所有制为基础的全面社会改造，是对边疆民族地区“改地换天”的行动。民主改革包括“和平协商土地改革”与“直接过渡”两类，前者针对尚停滞在奴隶制或农奴制阶段的少数民族；后者实施于还处在原始社会末期或家庭奴隶制初期的少数民族。 
　　1955年上半年，依照宪法的相关规定，云南省委率先在沿边民族杂居区开展和平协商土地改革；接着，从德宏傣族地区起步，在沿边民族聚居区相继开展并完成和平协商土地改革或“直接过渡”，废除了旧制度，建立起新体制。1956年初，四川（含西康）藏族、彝族聚居区也相继开展并完成民主改革；接着，青海及甘肃藏族地区也开展了民主改革。1959年3月下旬，西藏少数上层发动叛乱，迫使共产党提前展开了民主改革。 　　民主改革彻底改变了边疆民族地区的传统体制，建立社会主义的集体制（西藏暂未进行），完成了所有制形态的转变。通过民主改革这项社会运动，从事建党建团、建设底层政权及建立各群众团体，支部建到了乡上，党的力量插入了基层社会，借助改革，建立新体制，实现了统一，从此之后边疆与内地实现了体制同一、政权建构相同、管理类似。 
　　20世纪50年代初中期，中国共产党对西南边疆民族地区的治理是项重大的系统“工程”：进驻解放军，捍卫国防，实现稳定，保障治理；中央访问团走访慰问，争取及团结各族各界人士，宣传党的政策，传达毛主席的亲切关怀，拉近以至消除“距离”，构建起新型的中央与地方的关系；借助协商会或团结会，联络各族代表人士，废除土司制，协商建立自治区或联合政府，建构新制度，明确自治区或联合政府统为中华人民共和国不可分离的一部分，接受中央管理；采取“团结”与“扶植”两项途径，任用及培养少数民族干部，在共产党的领导下，少数民族当家作主，管理当地事务。其间，藉开展抗美援朝等运动，在边疆少数民族中宣传爱国反帝，灌输祖（中）国观念和民族团结，激发及增强民族群众的爱国热情，产生心连心、共命运的共同意识。经过了数年的准备，改革条件基本成熟，党便在边疆民族地区开展民主改革，从改变旧生产资料所有制着手，对传统社会施以全面的改造，实现制度一样、结构相同、管理同质，完成了边疆民族地区的治理。