经济学论文：房地产开发中的五个基本问题农村土地承包经营权法律属性之探讨

 

　　一、土地承包经营权的概念

 

　　要探讨土地承包经营权的法律属性，首先必须搞清土地承包经营权的概念与内涵。对于土地承包经营权的概念与称谓，许多学者提出不同的看法：有的主张称为"承包使用权"；有的认为应叫做"土地承包权"或"农地使用权"，有的主张改称为"永佃权"，认为目前我国的农村土地承包权就是一种新的永佃权；有的呼吁建立"地上权和永佃权"，取代承包经营权，认为土地承包经营权这个概念"混淆了地上权和永佃权之间界限，无法分清这样两个民事权利概念之间的法律差别"，"在司法实践中造成不应有的混乱"（杨立新《论我国土地承包经营权的缺陷及其对策》）。

 

　　笔者认为，要科学地界定土地承包经营权的概念，必须了解土地承包经营权的形成与发展。土地承包经营权是具有中国特色的社会主义农村经济体制改革的产物，它的产生与成熟代表了我国农村经济体制改革和发展的历程。从历史背景上看，我国在改革开放前，农村实行的是"三级所有、队为基础"、"统一生产、统一分配"的体制，农民生产劳动本身与其利益脱节，存在着"有力不出工、出工不出力"的现象，直接影响了生产力的发展。安徽凤阳的农民率先实行"大包干"，打破"大锅饭"。从1978年起，一些农村陆续出现了包产到户。但当时对这种现象的看法并不一致。直到80年代初期，承包到户这种做法得到中央肯定。此后的宪法修正案，以及民法、《土地管理法》、《农业法》、《草原法》等都对家庭联产承包责任制进行了基本的规范。总的来看，家庭联产承包经营符合当时农村生产力发展和广大农民的要求，是生产关系必须适应生产力发展这一规律在农村运作的结果，也是农村乃至整个国民经济发展的客观要求。1986年4月通过并公布的《中华人民共和国民法通则》第八十条第二款规定："公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。""承包经营权"第一次作为法定的概念出现在法律条文中。

 

　　于2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步规定了"国家实行农村土地承包经营制度"，不仅再次明确使用了"土地承包经营权"这一概念，而且规定了土地承包经营权的取得、保护及土地承包经营权的流转等制度，使土地承包经营权的概念与内涵更加具体和完善。其概念与内涵可界定为：土地承包经营权是指我国农村集体经济组织、农户或个人对国家或集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等，依据承包合同所享有的长期占有并进行耕作、畜牧、养殖及其他生产活动的使用和收益的权利。承包经营权的主体在《土地承包法》中规定了两类：一是该法第十五条规定的"家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户"。这类主体有权和集体签订合同取得承包经营权，是一种法定的主体；第二类主体是对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地上设立的承包经营权，其主体可以是本集体经济组织及其以外的单位、农户和个人。土地承包经营权的客体是农村集体所有或国家所有由农村集体使用的土地及"四荒"地。其内容是受法律保护的承包经营权主体承包经营的权利和义务。由于土地制度涉及国家的政治、经济制度、宏观政策、社会稳定等，因此，代表国家意志的立法机关在确定承包经营权内容时，坚持的原则就是"正确处理国家、集体、个人三者的利益关系"（《承包法》第七条），才能达到"维护农民的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定"的目的。

 

　　土地承包经营权是我国土地权利体系中基本的主要的组成部分，是土地市场的重要权利载体，担负着实现土地民事流转的重要职能（地上权一般不具有实现土地民事流转的功能），具有极为重要的地位。其丰富的内涵、重要的作用，是大陆法上的地上权所不能比拟的。土地承包经营权凝聚了我国广大农民群众在党的建设有中国特色社会主义理论的指导下，发奋图强摆脱贫困奔小康的情结和宝贵经验，具有牢固的实践基础和强大的生命力。它不是在引用、消化和改造国内外的永佃权和地上权基础上形成的权利设计，更不是大陆法的地上权制度在中国推行的结果。所以我们完全无必要仿照大陆法的"地上权"制度，更无必要拿"地上权"、"永佃权"的概念来取代土地承包经营权的概念。

 

　　二、土地承包经营权法律属性之争

 

　　几年来学术界对农村土地承包经营权的性质争论不休。有些学者认为土地承包经营权是债权，有些学者认为是物权或新型物权，有的说承包经营权是用益权，有的学者认为，我国的土地承包经营权经历了一个债权物权化的过程。还有的认为"土地承包经营权既不是典型的物权，也不是典型的债权，而是一种兼具物权和债权特点的奇怪的混合体"（叶建丰《在我国重建永佃权的构想》）。理论界关于土地承包经营权性质争论的代表性观点主要有物权说和债权说两种。

 

　　（一）债权说

 

　　不少学者认为，土地承包经营权是以承包合同为基础构建的，属债权性质，其主要理由是：1、土地承包经营权连带于联产承包，发包方对承包经营权的标的物-土地握有相当大的支配权，承包人若达不到"承包指标"就要承担违约责任，甚至被发包方收回土地承包权。2、从土地承包经营权转让的条件看，承包人不能自主转让土地承包经营权，必须经发包方同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。3、联产承包合同关系是发包方与承包人之间的内部关系，在土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，如果该权利性质为物权，显然违背一般物权法原理。总之"联产承包合同，属于债权关系，基于联产承包合同所取得的农地使用权（即目前的土地承包经营），属于债权性质"（见《制定中国物权法的基本思路》，载《法学研究》1995年第3期）。"目前的土地承包经营权具有债权性质，'并不是因为承包经营'是一个典型的债的关系术语，而是根据其据以存在的现实法律关系的内容与特点，进行深入分析之后所得的结论"（陈甦《土地承包经营权物权化与农地使用权制度的确立》）。

 

　　（二）物权说

 

　　在农村土地承包经营制度推行前期，大多数学者认为土地承包经营权具有物权性质。他们从物权的一般概念（对物的管理、支配、收益和排他干涉）出发，依据物权法定原则和我国《民法通则》第八十条第二款关于土地承包经营权的规定，第五章第一节（被公认是立法对物权关系的确定），认为土地承包经营权系物权性的。但其理由不尽相同，有的认为土地承包经营权类似于传统民法上的永佃权，永佃权属于用益物权类的民事权利，故土地承包经营权自然属于物权性的。有的认为土地承包经营权"是在农村土地等自然资源所有权与使用收益权分离的基础上产生的一类新型物权"（彭万林主编的《民法学》，中国政法大学出版社，1994年版）；有的则进一步认为土地承包经营权是一种用益物权的民事权利（《新中国民法学研究综述》，中国社会科学出版社，1990年）。还有的认为我国的土地承包经营权类似于德国、瑞士民法中规定的用益物权体系中的用益权。其认为我国"目前有两种权利可以归入创设的用益权之中，即以开发利用国有集体自然资源（森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、矿藏）为目的使用权和以耕作、牧畜、养殖为目的而承包国有、集体土地资源（土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面）的承包经营权。因为这两类权利都符合用益权的特征，其内容与用益权基本相同"（房绍坤《用益物三论》，《中国法学》1996年第2期）。

 

　　总之，关于土地承包经营权，百家争鸣，仁者见仁，智者见智，各种主张皆有一定的理论支撑。有的学者认为，债权说与物权说平分秋色，实际上只是采取了不同的判断标准和方法而已。债权说是基于具体权利的普遍形成过程的实证判断，物权说是基于抽象权利的法定原则和规定的逻辑推论（梁慧星主编：《中国物权法研究》，法律出版社，1998年版）。

 

　　笔者认为，在法治时代，社会需要即产生法律，其权利的性质亦是由体现国家意志的法律赋予的。我国实行的是土地公有制和土地所有权非商品化的基本制度。土地使用权（农村土地承包经营权）即成为土地资源市场流动的唯一权利载体，具有实现民事流转的功能，债权性质显然不利于建立土地承包经营权的流转机制。

 

　　三、土地承包经营权法律属性探析

 

　　要探讨分析土地承包经营权的法律属性，我们先剖析一下土地承包经营权的具体运作和内在要求。

 

　　家庭承包经营（早期称为家庭联产承包经营），是将农村集体所有的土地按人口均分，再以农户为单位与村、组签订承包合同，明确承包期、承包费等内容。合同签订后农户则享有自主经营的权利，对自主生产经营的收益"上缴国家的，留足集体的，剩余全是自已的。"这是在坚持土地公有制前提下，为了激励农民的生产积极性，促进农村经济发展，给农民更多的自主权，进而在经营机制上和分配上所作的重大调整。它适应了农村生产力水平和农民的要求，20多年的实践也充分证明了这一点。但由于这个制度本身的局限，也带来了一些不利因素。例如，村、组所有的东、西、南、北、中的土地皆按人口均分，户户享有，好坏搭配，平均分摊，造成大片土地的"碎化"，不利于大型机械化生产；一家一户的土地生产经营上的分散导致经营规模狭小，进而导致生产经营成本的增高。特别是我国加入WTO以后，这一问题尤为突出。我国农产品因价格偏高而缺乏国际竞争力。近年来农民收益骤减，在一些二、三产业比较发达的地区，出现了弃耕、撂荒现象。广大农民和各级政府都在不断寻求解决问题的办法，并逐步引入市场机制。

 

　　市场经济在农村推行的结果，必然使政府对农村土地的管理方式发生变化。例如，在强化使用权方面，有的地方采取转让措施，让不愿种地者将其承包地租给需要土地的农户或者种田能手，使土地相对集中一些；有些地方则允许承包地继承、转包，使土地承包经营权由固定变为灵活；还有一些地方为解决以农户为单位的小生产与农村大市场的矛盾，推出了公司加农户、专业协会加农户、专业市场加农户等农业产业化的经营方式；有些地方还实行了"股份制"和"反租倒包"等形式。这些举措不同程度地克服了家庭承包经营的不足和局限，同时也将土地承包经营权的流转问题凸显出来，更重要的是促使承包经营权的性质向物权转化。

 

　　因为债权性质不仅不利于土地承包经营权的市场化，且在实践中会产生诸多弊端。例如，在我国农村开始实行联产承包责任制时，农民在土地上仅仅享有债权法意义上的经营权，当时对承包经营权的保护是以承包合同为依据，这种保护使农民有了相对于集体组织的某种独立法律地位。但从土地承包方面说，侵犯农民利益的现象频繁出现：签订合同后，发包方不履行合同，将农民的承包地随意收回；以建设公益事业项目为名，随意占用农民已经承包的土地；未经农民同意，随意调整农民的承包地，随意提高承包费；随意缩短土地承包期等，不同程度地侵犯了农民的切身利益，挫伤了农民的积极性。有些乡、村干部表面上是代表平等的当事人一方在签订合同，但实际上是以管理者的身份在行使权力。这种以行政力量做后盾的不平等很容易导致发包方强行撕毁合同，一些地方曾频繁出现农民起诉乡村集体组织违反土地承包合同的案件。最高人民法院于1986年在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中，对"发包方任意毁约问题"作出专门规定，指出："审理这类案件，应当依法维护原合同的效力。承包人要求继续履行合同的，应予支持。发包方毁约给承包人造成的经济损失，应当予以赔偿"。但这种赋予土地承包经营权的债权保护措施，远不能适应稳定农村土地使用关系和保护农民利益的客观要求。发包人完全可以通过合同条款，对承包人权利加以限制和附加种种苛刻的义务或条件。另外对承包人以合同为依据，适用合同法的法理，承包人的权益亦难以得到充分保护。法院对承包人的保护，受到合同法规则的制约，比如未经发包人同意私自转让、转包承包合同的，承包合同无效，这就不利于建立土地承包经营权的市场流转机制。再者，由于债权具有相对性，无排除第三人的对世效力，假如在承包人的承包权益受第三人侵害时，如果发包人不以所有权人身份请求保护，则很难直接启动保护程序。因为我国现行法律尚未确认第三人侵害债权，也未赋予占有人以占有事实抵御第三人侵害的占有效力。因而将承包经营权定位为债权直接影响到土地承包经营权流转的交易安全。随着农村经营结构、劳动就业结构的调整和市场取向改革的深入，在农村土地承包经营体制的基础上创设土地承包经营权的市场化流转机制，具有现实的紧迫性和深远的战略意义。近年来，农村土地承包经营权流转呈现出速度加快、区域扩大、参与主体多元化、流转形式多样化的态势，无形中促进土地承包经营权摆脱债权保护的束缚，而向物权转化，其物权属性日益彰显的客观要求敦促国家在物权立法时，将土地承包经营权规定为物权，以物权关系取代承包合同关系。

 

　　法律上之所以需要设立物权制度，其原因便是人们对物的支配需要和利用需求。人们对物的支配需求的广泛性和相互排斥性，往往会导致社会冲突和对抗。于是便要求设立法律，从法律上加以规范（确认、保护、制裁），以便建立一种理性的社会秩序。支配需求的广泛性在很大程度上来自于资源的有限性和人们对资源的利用需求的无限性。资源的有限性和人们的需求广泛性之差距越大，对抗就越强，进而要求通过法律实现其对资源合理配置和有效利用的愿望就越高。土地具有位置的固定性、资源的稀缺性和不可再生性等特殊属性，故在古今中外立法上，土地权利不仅是土地法律制度的核心内容，也是物权法的重要内容。建立土地法律制度的根本目的，是政府对土地资源的保护和有效利用及稳定社会经济、政治秩序。土地法律制度的调整对象，是土地的归属、利用、流转和管理等关系。土地承包经营权一方面反映的是对集体土地的经营，另一方面反映农户对土地利益的分配。罗马法认为，他物权是积极地创设在他人之物上的权利。既然土地承包经营权涵有承包经营他人（集体）土地的权利和取得自己应得利益之内容，若以债权作为它的定位，是很难保证承包经营权人的利益实现的。所以，要切实保证承包人对土地承包经营及其权益的排它干涉与支配，唯一的保证是必须认可土地承包经营权是物权中的他物权。

 

　　罗马法上的永佃权和地上权都属于（他物权的）用益物权，体现的是非所有权人与所有权人之间的用益关系，是典型的财产所有权与其权能相分离的形式。在《法国民法典》、《德国民法典》和《瑞士民法典》中，将永佃权规定为用益权以便与地上权相区别。地上权是在法律对不动产实行"地上物属于土地"的附合原则情况下，为保护人们保有和享用建筑物和其他工作物的利益而设。我国对建筑物和地面工作物一向实行"谁投资、谁所有"的原则，对建筑物的所有权已给予充分保护，不存在以地上权设立附合原则。用益权赋予权利人对物的全部使用及收益的权利。我国《土地承包法》规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，即取得对承包地的全部占有、使用和收益的权利。并规定"土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转"（《土地承包法》第32条）。

 

　　《日本民法》在物权法编中，规定专门的一章"永佃权"，规定永佃权人有支付佃租、而在他人土地上耕作或牧畜权利；永佃权人可以将其权利转让给他人，或者在其权利存续期间，为耕作、牧畜而出租土地；永佃权的存续期间为20年以上50年以下。《意大利民法典》在第三编"所有权"中专门规定第四章"永佃权"。永佃权人承担改良土地、向土地所有权人定期支付地租，对土地产生孳息、埋藏物以及对有关地下层的利用，永佃权人享有与土地所有权人同等的权利。意大利永佃权的期限可以永久或者附期限，所附期限不得少于20年。我国《土地承包法》规定："耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。"那种认为，由于承包经营权有一定承包期限、因而不是物权的观点，是站不住脚的。其实，是否有期限并不是物权的决定因素。如前述一些国家的物权法中的地上权或地役权、永佃权也都是有期限的。物权的根本特征在于对标的物是否有排他的支配权，而非是否长期享有该权利。

 

　　不论是德、法、瑞民法上的用益权还是日、意民法上的永佃权，其权利的内容，都是土地使用人租用土地，用以耕作或畜牧，在租用的土地上收获孳息，与我国的土地承包经营权（除了土地所有权制度不同外），其内容大致相同。我国土地承包经营权人在承包集体的土地上进行生产经营并取得自己应得的收益。所以土地承包经营权在本质上不仅是一种他物权，还是用益物权，具有用益物权之全部属性。但以前由于法律规范的不健全，使以承包合同形式形成的土地承包经营权具有了债权特征。虽然《民法通则》将土地承包经营权列入第五章第一节，但"民法通则赋予的物权性质在具体制度中的体现极不充分，在现实的具体法律关系中实现则是极不普遍的。这是毋庸讳言的。"（梁慧星主编：《中国物权法研究》，法律出版社，1998年版）。从《民法通则》第八十条第二款、《农业法》第十二条的规定看，农村土地承包经营权系基于合同约定的权利，当事人双方的权利义务由合同约定，显然与物权法定原则相违背。由于这些规范的不一致，才使得立法者旨在规定为物权性质的土地承包经营权，在低价位的具体规范中，表现出许多债权特征。故引起学者们"债权说"与"物权说"的理论纷争。

 

　　《中华人民共和国土地承包法》确立的土地承包经营权，从本质上说已经实现了物权化。例如《土地承包法》第十二条至第十七条，对土地承包双方权利义务的确定，是物权法定原则的体现；第二十三条规定在土地承包经营权进行流转时，未登记的不得对抗善意第三人，此乃物权变动的公示方式，采取登记对抗主义；第五十四条规定的发包方若有侵害土地承包经营权的八种行为之一的应承担的六种民事责任，完全是侵犯物权应承担的侵权责任；第五十三条"任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。"这是关于侵权责任的规定。显然，《土地承包法》是将土地承包经营权作为一个绝对的权利即物权来保护的。

 

　　土地承包经营权虽然是由农户或其他承包人和村、组、集体通过签订承包合同产生的。从现实的角度看承包合同在一些地方仍然存在，且今后仍可能继续存在。但这个签订合同的过程不能说明承包经营权就是债权。罗马法上的永佃权一般基于与土地所有人订立永佃契约而产生。我国的土地承包经营权在获得物权法上的地位之后，承包经营合同只能充当设立承包经营权的一种形式，"因为此处的承包，是创设物权的行为，或者说是物权变动中的原因行为"（孙宪忠：《确定我国物权种类以及内容的难点》，《法学研究》2001年第1期）。也就是说，物权与合同并非互相排斥，相反合同往往是物权产生的主要原因。虽然承包合同仍然是合同的一种，遵循意思自治，但对于合同中的主要内容，例如确定承包人对于承包地的支配使用，由双方自由约定的空间很小，主要部分都是由《土地承包法》确定的。因此，即使在合同中规定了双方的权利义务，但这些权利义务在承包法中都有明确的规定，承包合同的约定只不过是把法律中的规定的权利义务进行"重述"，其本质上仍是法定的权利义务。所以，对承包经营权来说，这无疑是一个法定的权利，而不是约定的权利，这是物权法定原则的体现。

 

　　由于承包经营权的标的物是集体所有或者国家所有而依法由农民集体使用的土地，并且"农村土地承包后，土地的所有权性质不变。"（《土地承包法》第4条），所以土地承包经营权是属于他物权中的用益物权（用益权）。但与传统的他物权和用益权相比，土地承包经营权有其自己的特点：（1）具有"成员权"的内在含义。因为"在多数情况下，拥有社员权是取得集体土地承包经营权的必要条件"（王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版），并且受国家对农业、农村的政策影响较大。（2）承包经营权通常是以家庭所有成员的权利共同行使，从事生产经营。（3）承包经营权的标的物一般是用于农业生产经营的土地，非经批准不得改变土地用途。从这些特点看，我国的土地承包经营权是一种新型的用益权。

 

　　综上所述，本文的观点是：土地承包经营权是在我国特定的历史条件下形成、总结和创立的一种民事权利，其法律属性为：

 

　　（1）土地承包经营权是一种物权；（2）土地承包经营权是一种他物权；（3）土地承包经营权是一种用益物权；（4）土地承包经营权是一种新型的用益权。我们建议并期待着《中华人民共和国物权法》面世时，能看到"农村土地承包经营权"占居其应有的位置。