经济学论文：论中国土地使用权制度的完善（上）

 引 言
　　所谓土地使用权是指自然人、法人或其他组织按照法律的规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源享有的占有、使用、收益的权利，是用益物权的一种，是一种综合性、概括性的权利。[1]我国现行民事立法中土地使用权制度，按使用目的的不同划分为：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原使用权，农地承包经营权，宅基地使用权等。然而，毋庸讳言，我国民事法律中的土地使用权制度同民法比较发达的国家和地区的土地使用权相比较还存在着诸如缺乏系统体系，划分过于繁杂，名称不规范等问题。[2]针对我国土地使用权制度的现状及存在的问题，在《民法典》起草过程中有关土地使用权制度完善的问题成为了学者们的争论的焦点之一，许多法学专家对此提出了完善的构想，目前已经公布最具有代表性的有全国人大常委会法制工作委员会起草的《中华人民共和国民法》（草案）（以下简称"民法典草案"）、中国人民大学法学院王利明教授主持编撰的"民法典草案"以及中国社会科学院法学所梁慧星教授主持编撰的"民法典草案"中的完善土地使用权的构想。全国人大常委会法制工作委员会起草的"民法典草案"中，将土地使用权制度构建为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基使用权、邻地利用权；王利明教授的"民法典草案"中规定土地使用权制度为土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权；[3]
　　梁慧星教授的"民法典草案"中规定的土地使用权制度为基地使用权、农地使用权、邻地利用权。在本文中，我们在评述现有的三部"民法典草案"中构建的土地使用权制度的基础上，试图对我国土地使用权制度立法的完善提出一些新的思路，以期能对我国《民法典》的制定有所裨益。
　　一、 三部"民法典草案"构建的土地使用权制度评析
　　有学者认为，我国民法典中物权法律制度要以不动产为重心，[4]而在当今世界物权立法从以"所有"为中心向以"利用"为中心转变的发展趋势下，土地使用权无疑成为了我国民法中物权制度的重中之重。正是基于此，法学专家在编撰"民法典草案"过程中纷纷提出自己的主张，从而使土地使用权制度的构建成为了争论的焦点之一。可以认为，现今三部"民法典草案"中的土地使用权制度的构建都是在对我国现行立法中土地使用权制度进行反思的基础上提出来的，各具特色。然而，毋庸讳言，这三部"民法典草案"中构建的土地使用权制度依然存在着诸多不合理之处。
　　（一）土地使用权制度固守着传统观念，缺乏应有的理论开拓性
　　首先，三部"民法典草案"固守着民法典物权编是固有法的观念，过分强调土地使用权制度的国家、民族特性，而忽视其趋同的趋势。所谓固有法是指保留了较多的国家、民族和历史的传统的法律。物权法的确具有固有法的特点。然而，我们认为，物权法的固有法特点主要表在所有权方面。[5]在用益物权方面，典权在我国古而有之，其内容、规则完备，且被现行司法实践所认可，其被认为是我国固有法的内容，许多学者认为应将典权在《民法典》中加以规定，亦有一定道理。但有学者认为农地承包经营权在我国实行多年，已为广大民众所接受，具有国家、民族特性，定入《民法典》是物权法的固有法特性的反映。我们认为，这种观点值得商榷。一方面，农地承包经营制是我国农民在实践中自发创造出来的，虽然其在一定程度上促进了农业生产效率的提高和农村经济的发展，但这种制度的产生既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织有计划实施的，加之对该制度一直缺乏系统的法律支持，因而其存在着诸多缺陷，在社会经济发展的今天，这种缺陷日益明显，已经成为了阻碍农村经济发展的因素之一。[6]
　　另一方面，农地承包经营权的性质一直有争议，有债权说、物权说、债权兼物权说，物权兼债权说、（复合）所有权说、田面权说等。[7]
　　在承包经营权尚未定性的条件下，过分强调其国家、民族特性，即固有性，而要将其在《民法典》中加以规定，无疑会影响《民法典》的稳定性。[8]此外，当今世界各国土地使用权制度表现出一定程度的趋同性，[9]而我国在完善土地使用权制度的过程中，有必要了解和适应世界土地使用权制度的发展趋势，使我国民事立法与国际接轨。物权法的固有化特点，并不意味着其规则是固定不变的，相反，物权法也应该适应社会经济条件的变化而不断地发展变化。[10]
　　其次，固守着现行民事立法中诸多"有中国特色"的土地使用权制度，而不论其存在是否科学合理，缺乏一种开拓精神和变法精神。新中国成立以后，我国民事立法受到前苏联立法思想极大影响，盲目照搬如"土地国家所有，部门无偿使用"等制度，过分强调民事立法的社会主义性质，拒绝吸收和借鉴西方国家民事立法中先进的、科学的制度与概念。并且建国后我国彻底废除旧中国的民法传统，以大量民事政策代替民事立法，扰乱了民事法律制度由低级向高级发展的历史进程，阻碍了我国民法与世界先进民法相衔接。既使在改革开放之后，这种思想的影响依然存在，表现为处处强调"中国特色"。这使得我国现行土地使用权的立法和研究都更多注重创设新的土地用益物权形式，出现了诸如城镇国有土地使用权，农地承包经营权，国有耕地、林地、草原使用权，宅基地使用权等，而将传统民法中的地役权、地上权等制度排斥在外。而且，我国现行民事立法中有"中国特色"的土地使用权大多形成于二十世纪八十年代计划经济和有计划的商品经济时代，在目前社会主义市场经济体制条件下，其存在是否科学、合理已经值得思索。三部"民法典草案"构建的土地使用权制度却仍然固守着我国现存的"中国特色"的土地使用权制度，试图在整理、汇编并消除其相互之间冲突的基础上完善之。诚然，物权立法的固有法的特征，要求包括土地使用权制度在内的物权法的制定必须基于一定的社会经济基础和体现一国的民族特色，但如果不顾已有的具体土地使用权的名称、体系、内容、适用范围等是否科学、合理，一味强调"中国特色"而排斥国外先进经验的吸收和借鉴，则只能认为是保守。以全国人大常委会法制工作委员会起草的"民法典草案"为例，其设计的土地使用权制度中亦保留了土地承包经营权，并且基于"土地使用权"概念，而构建出建设用地使用权、宅基地使用权、邻地利用权。这难免令人遗憾。对于法律工作者来说，现在最为关键的问题是：改革已经如此深入，以至于我们再也不能不考虑对基于传统观念和传统经济制度而设置的法律制度，特别是物权制度实行彻底的改造，否则，进一步的改革发展就没有法律制度的保障，就必然难以达到最终目的，就将功亏一篑。[11]因此我们认为，我国《民法典》的制定，其不仅仅是一种单纯的立法活动，在更深层次意义上应将其理解为一种变法，是将目前诸多带有计划经济色彩的法律、法规，在吸收和借鉴市场经济较发达国家立法经验的基础上，变革为符合社会主义市场经济发展要求的法律、法规。这其中最重要的是观念的变革。
　　（二）土地使用权制度的构建过分强调使用土地承包经营权来规范农村土地的利用
　　我国自西周以来3000多年的历史进程中，农地制度经历了三次大的变迁：一是终结于战国时期的井田制度（即国王-领主所有制）向土地私人所有制的变迁；二是终结于20世纪50年代中期的土地私有制向土地的社会主义公有制的变迁，三是在土地公有制的前提下，于20世纪80年代初期完成的农地集体经营向以家庭经营为主的变迁。我国现行的农地使用制度就是在农地制度第三次变迁的基础上逐步发展起来的。据农业部合作经济指导司经营管理总站的统计资料显示：至1997年止，中国实行农民家庭承包的村总计有717866个，占全国村总数的97.1%；家庭承包经营的耕地自实行家庭承包制以来就占农村耕地总面积的97%以上。[12]然而，随着改革的不断深入，在建立社会主义市场经济的条件下，农地承包经营制逐步暴露出诸多的问题，已经成为了阻碍我国农业社会化、现代化大生产和农村经济体制改革与发展的桎梏。例如我国粮食生产在1984年取得历史最好水平之后，一下跌入连续4年徘徊不前的窘境。[13]我们认为，农地承包经营制中存在的缺陷主要表现如下：
　　1.农地承包经营权主体具有身份限制。农地承包经营权是农地承包经营制在法律上的表现形式，我国《农村土地承包法》第15条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。这一规定具有明确的身份限制。如果本集体经济组织以外的单位或个人需要承包农民集体所有的土地时，《农村土地承包法》第48条规定："……，应当事先经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。"并且本集体经济组织以外的单位和个人只能直接承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。[14]毋庸置疑，这种区别对待的方式在我国以往农业生产力发展水平相对落后，农业生产社会化、现代化程度较低的情况下，是符合农村大部分地区的现实状况的，是有利于保护本集体经济组织成员利益的。然而，我们还应看到，在我国经济较发达地区，一些农民依靠务工经商发家致富，放弃对土地的耕种蓄养。以广东省为例，据不完全统计，1996年来全省约有丢荒、闲置土地21780亩，占耕地面积的0.08%，其中耕地面积减少中丢荒比例曾一度高达4.1%.[15]这显然违背了《土地管理法》的"十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策"的要求。在这种情况下，对于本集体经济组织以外的单位与个人经营使用农民集体所有的土地仍然给予如此严格的限制，只会导致土地闲置，阻碍土地使用权的自由流转和土地资源效益的发挥，进而阻碍农村经济的发展。
　　2.农地承包经营制存在着土地划分零碎、经营规模偏小、承包地调整频繁的缺陷。由于农地承包经营制开始于"均田大包干"，各地在实行家庭经营时大都以平等为原则，按人口或劳动力平均分包土地，使土地依照好坏、远近、水旱田等搭配，一家农户拥有若干块土地、一块土地又被若干农户种植的现象非常普遍，造成土地地块分割零碎、农户经营规模过小、效益不高、机械化作业难以展开等问题。并且农地承包经营制其土地按人口平均分包、优劣搭配，具有明显的计划经济"平均主义"色彩。这也与我国建立社会主义市场经济体制的目标相背离。与此同时，在《农村土地承包法》出台之前，虽然1984年《中共中央关于农村工作的通知》提出："土地承包期一般15年以上"、中共中央和国务院1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出："在原定的承包期到期之后再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长"，但各地的实际操作与中央规定往往有较大的差异。根据调查资料显示，自80年代初实行联产承包责任制以来，80%的村进行过土地调整，而且调整频率较高，调整两次以上的村占6.7%，7.08%的村甚至调整过五次。[16]众所周知，农地要保持其持续利用，就必须对其不断进行投入；农业生产的特点也决定了农地利用的投资多、风险大、周期长的特点。因此，必须使土地的使用者有一个较长的使用周期，才能使其获得对土地投入的期望值或在土地使用权转让时收回其投资。然而，对农民承包土地的调整过于频繁，使得农民不愿，也不可能对土地进行过多投入，而是进行掠夺式经营，出现土地使用短期行为，造成土地质量下降、生态环境恶化、农地基础设施建设落后等一系列严重后果，严重影响农业生产的可持续发展。目前，我国出台了《农村土地承包法》，但其依然没有克服农地承包经营制本身固有的土地划分零碎、经营规模偏小、平均分包、具有计划经济"平均主义"色彩等缺陷。[17]此外，虽然《农村土地承包法》第20条以立法形式确立了"耕地承包期为三十年……"的原则，但其于2003年3月1日实施之后，该规定能否得到很好地贯彻执行，还有待于实践的检验。
　　在世界上，与物权立法从以"所有"为中心向以"利用"为中心转变的发展趋势相对应，世界各国农用土地使用制度也逐步发展，呈现出以农地租赁使用为主的利用趋势。世界上绝大多数国家实行的都是农地私有制，其农地使用除了自营外，就是租赁经营。例如，西欧国家现在出租农地比率高达30%到70%，美国大部分农场和耕地使用都是部分自有、部分租用或全部租用的。作为大陆法系的我国台湾地区"民法"，在其物权编修正草案中废除永佃权，而增设农用权，即"支付地租以农作，种植竹木、养殖或畜牧为目的，在他人之土地为使用、收益之权"，且农用权的期限不得超过20年。农用权的增设无疑与世界农地租赁制度的发展趋势相呼应。不仅是大陆法系国家或地区，英美法系国家财产法中亦有租赁地产权的规定，亦是租赁他人土地而为占有、使用、收益而产生的权利。
　　而全国人大常委会法律工作委员会以及王利明教授起草的"民法典草案"物权编在现行农地承包经营制的基础上坚持采用农地承包经营权的概念。梁慧星教授的"民法典草案"中虽然未使用农地承包经营权，而以农地使用权取代之。农地使用权是在总结我国农村经济体制改革的基本经验，并充分认识到农地承包经营制和农地承包经营权缺陷的基础上构建的。[18]这一点是可取的。但是农地使用权发展方向是传统民法的永佃权，"农地使用权类似于传统民法中的永佃权概念"，[19]却是值得商榷的。总的来说，三部"民法典草案"中的土地使用权制度的构建大都忽视了农地承包经营制度的缺陷，忽视了对其他国家和地区先进农用土地使用制度的借鉴。
　　（三）土地使用权制度的构建以"土地使用权"作为基础概念，这种作法值得商榷
　　在我国现行立法中，包括《宪法》中使用的"土地使用权"一词并非严谨的法律术语，其在三部"民法典草案"中大量使用无助于我国《民法典》中土地用益物权制度的科学与完善。其一，从实践来看，作为用益物权的土地使用权与作为所有权权能之一的使用权能往往容易混淆。[20]所谓使用权能指按照物的性能和用途对物加以利用，以满足生产生活需要的权利。行使使用权能，对物进行使用，是实现物的使用价值的一种手段。而由于所有权权能可以与所有权人发生分离，就产生了他物权形式的"使用权"。这种"使用权"在我国现行民事法律法规中不仅包括物的使用权能，
　　还包括占有权能和收益权能，这种"使用权"在传统民法中因有别于单纯的使用权能而称为用益物权。可见我国民事法律中规定的土地使用权是用益物权意义上的使用权。然而，这种"使用权"概念在字面上容易与使用权能相混淆，在内容上亦有失全面、准确。所以我国立法中"使用权"一词缺乏法律术语应有的科学性、精确性，不能在概念及内容上全面反映土地使用的权益所在。其二，"土地使用权"一词在各部法律中的含义各不相同，容易引起使用的混乱。《宪法》第10条第3款规定："任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。"《土地管理法》第13条规定："依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，……。"不难发现，这些规定中是从概括性、综合性角度使用土地使用权的概念，是指依法对各类土地的占有、使用、收益的权利。而在《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中使用的土地使用权却仅限于国有土地使用权。例如《城市房地产管理法》第7条规定："土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。"这样"土地使用权"在各部法律、法规中含义各异，无法形成统一的认识，这也是"宜粗不宜细"的民事立法指导思想在民事法律、法规中的反映。然而我国许多学者，一方面深刻地认识到"土地使用权"并非为一个严谨的法律术语，"现行法律和实务上的土地使用权概念，是一个笼统的概念"；[21]另一方面，却又固守着这个在"宜粗不宜细"立法指导思想下产生的"中国特色"的土地使用权概念，试图通过在物权立法中重新界定和修饰而予以保留。例如，王利明教授主持编撰的"民法典草案"物权编第三章用益物权第一节直接以"土地使用权"作为标题，并对"土地使用权"进行了重新界定："土地使用权是指以开发利用、生产经营、社会公益事业为目的，在国家所有或集体所有的土地上营造建筑物或者其他附着物并进行占有、使用、收益的权利。"由于此种"土地使用权"的客体范围包括国家所有和集体所有的土地，其既不同于《宪法》中的"土地使用权"，也不同于仅以国有土地为客体的《城市房地产管理法》中的"土地使用权"，那么，其如何协调与《宪法》和《城市房地产管理法》中的"土地使用权"的关系，是否在使用上述概念时以"民法典中的土地使用权"、"宪法中的土地使用权"和"城市房地产管理法中的土地使用权"相称以示区别呢？又如，梁慧星教授主持编撰的"民法典草案"物权编似乎对"土地使用权"一词更加的情有独钟，其构建的土地用益物权是以土地使用权概念作为基础概念，再依不同目的，分为基地使用权与农地使用权。梁教授这样设计的依据是"鉴于土地使用权这一概念，已经为现行立法和实务所接受"，并进一步解释说"现行法律法规中，土地管理法、房地产管理法和国有土地使用权出让和转让暂行条例，均采用土地使用权概念。"[22]
　　这样的表述无疑是在模糊和掩盖不同法律法规中"土地使用权"具有不同含义的现实，使法律的表述失去其应有的科学与严谨。全国人大常委会法工委的"民法典草案"物权编亦明显受到"中国特色"的土地使用权概念的影响，其依然是以土地使用权概念作为基础概念，而提出建设用地使用权、宅基地使用权、邻地利用权等。因此，我们主张在立法中彻底摒弃"土地使用权"这一概念，而以更为科学、合理、严谨与世界民事立法发展相衔接的概念和制度取代之。[23]
　　（四）具体土地使用权的构建缺乏科学性
　　我们以王利明教授主持编撰的"民法典草案"物权编中土地使用权研究成果为例。王教授设计的土地使用权制度包括以下内容：土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权，其中特许物权中养殖权、采矿权、林业权与土地利用有关。这个设计方案的优点在于：1.这种设计是在我国改革开放二十年来土地使用权制度立法的基础上通过重新设计和整合而形成的，忠于现行法律的规定，如果被我国立法所采纳，可以实现《民法典》物权编与以往法律、法规的平稳过渡。2.
　　这种设计基本上继承了现行法律中存在的具体的土地使用权的名称，只是对各具体权利的内容作了一些调整，以消除现有法律规定中的矛盾与冲突，并针对法律中规定的空白点予以补充（增加了地役权、空间利用权）。这种规定，有利于我国物权法和其他法律之间的衔接，不必因《民法典》的出台而对其他法律（如《土地管理法》、《农村土地承包法》等）作大的修改，节省了立法的成本。然而这种土地使用权的构造存在着以下几方面不足：1.从总体上讲，其对具体的土地使用权的划分过于琐碎，有六种之多。而实际上，在这六种土地用益物权之中，土地使用权、宅基地使用权、空间利用权都是在国家所有或集体所有的土地地表或上、下一定空间营造建筑物或其他附着物而享有的权利，实质上相当于传统民法中的地上权。土地使用权和宅基地使用权都是利用土地地表营造建筑物，唯一不同的是享有土地使用权而营造建筑物是以开发利用、生产经营、社会公益事业为目的，而宅基地使用权是以居住为目的。为了弥补土地使用权、宅基地使用权仅对土地地表利用予以保护的缺陷，于是又增加了空间利用权，以保护地表上、下一定范围空间的利用。我们认为，这种分类和设计，是值得商榷的。一方面，这种分类很难说明三种权利之间有何本质的区别；另一方面，就土地权利登记而言，某人最初以居住为目的营造房屋，在土地登记机关就宅基地使用权进行了登记，那么是否其后来以生产经营为目的利用房屋时就要将宅基地使用权登记变更为土地使用权登记？其房屋之上再安装广告牌，是否还要再进行空间利用权登记呢？我们认为，对于在他人所有的土地上营造建筑物或其他附着物，包括对地表上、下一定范围内容的利用，以地上权一种权利即可包容，没有必要区分过细。这也是世界各国的通例。2.就具体权利而言，一方面，如前所述，土地使用权，无论名称、内容都有值得商榷的地方；另一方面，农地承包经营制存在诸多缺陷，已经成为了阻碍农村经济发展的因素之一。因此，在理论上，经济学界不断研究探索新的农地使用制度，如农地租赁制等；在实践中各地也都采取了诸如"两田制"、"反租倒包"、"土地股份合作"和"四荒"土地租赁或拍卖等方式，以期能解决农地承包经营制的缺陷，以体制的创新推动经济的发展。而农地承包经营权是以农地承包经营制为制度基础的，且不说农村土地承包经营权性质本身存在着诸多争论并且其与国有企业承包经营权用语存在矛盾的问题，制度基础的漏洞就是其致命的缺陷。毋庸讳言，王利明教授设计的土地使用权制度的不足在全国人大常委会法工委起草的"民法典草案"中也多有显现，这些不足理应引起学者和立法者的重视。梁慧星教授主编的"民法典草案"中将土地用益物权分为基地使用权、农地使用权、邻地利用权，这其中也有一些内容是值得商榷的。第一，如前所述，以土地使用权概念作为基础概念构建土地用益物权，这本身就值得商榷。第二，"基地使用权"一语与现行法律中"宅基地使用权"容易混同，不利于人们区分、识别。第三，邻地利用权相当于地役权，虽然都是指土地所有人、基地使用权人或农地使用权人为使用其土地的方便与利益而利用他人土地的权利。但以"邻地利用权"相称，容易使人误解土地必须相互毗邻才能设立之。有学者认为，农地使用权发展方向是传统民法的永佃权，"农地使用权类似于传统民法中的永佃权概念"，[24]主张将农地承包经营权改造为永佃权，[25]这种观点亦是值得商榷的。虽然永佃权我国古已有之，但当代世界民法土地使用权制度中规定永佃权的仅有意大利、日本和我国台湾地区。就日本民法中永佃权而言，"日本民法物权编里的永佃权就是从封建的地主佃农关系沿袭下来的封建不平等关系……总之，永佃权人完全是一个无权者。这种不平等的关系是违反近代民法精神的，只能说它是一种变相的封建关系。"[26]而我国台湾地区的"宪法"规定"国家"对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则（"宪法"第143条第4项）。"国民政府"迁台后，积极推行土地改革，于50年代陆续实施"耕地三七五减租条例"、"耕者有其田条例"，征收地主保留地以外的土地，转放现耕农民承领。农民有田自耕，无于他人土地设定永佃权的必要，永佃权失去其存在的价值。因此，1999年台湾地区"民法"物权编修正草案已决定删除永佃权，其删除理由：永佃权之设定，将造成土地所有人与使用人之永久分离，影响农地之合理利用。且目前实质上各地政事务所几无以永佃权登记者，足见目前永佃权之规定已无存在之价值。[27]由此可见，永佃权制度已如昨日黄花，日趋没落，如果我国农地使用权的发展方向是传统民法的永佃权，显然是犯了方向性错误。而且永佃权是维护和巩固封建剥削关系的土地使用制度的观念，在我国民众心目中已经根深蒂固，立法中采用类似永佃权的农地使用权概念，民众的心理难以接受。
　　目前，我国建设社会主义市场经济体制的改革已经进入了攻坚阶段，土地使用制度的改革和社会经济的发展呼唤土地使用权制度的完善。通过《民法典》的起草和制定，在《民法典》中构建科学、完善、符合社会市场经济要求的土地使用权制度无疑具有重要的现实意义。然而我国现有的三部"民法典草案"中土地使用权制度的构建存在某些问题。因此，我们认为，在《民法典》起草的过程中通过争论及时发现问题，并集思广益提出解决问题的办法将有助于"民法典草案"的不断进步和完善。
　　二、完善中国土地使用权制度之立法构想
　　法律的制定必须立足于社会现实，又要高于社会现实，以引导和规制社会的发展。我们认为，我国目前最根本的社会现实是社会主义市场经济。"社会主义市场经济"这一概念所包含的制度取向是：首先是社会主义，即作为反映经济基础的上层建筑的物权法必须是在维护社会主义公有制的前提下制定；其次是市场经济，即在维护社会主义公有制的框架之内最大限度地提高财产的利用效率。[28]基于此，完善土地使用权制度，首先要坚持的是我国土地的社会主义公有制。我国土地制度是建立在国家所有或集体所有基础之上，国家对土地实行统一规划、合理利用的方针。表现在法律层面上，即物权立法中有必要明确规定土地的国家所有权和集体所有权。在土地国家所有或集体所有基础上产生的土地使用权既要维护使用人的合法权益，满足使用人生产、生活对土地的基础要求，又要维护土地的社会主义公有制、保证国家综合利用土地的政策得以贯彻实施，使国家宏观调控手段得以落实。其次，必须明确完善我国土地使用制度的目的在于为社会主义市场经济建设服务。一方面完善土地使用权制度有必要在结合我国国情的基础上吸收、借鉴其他市场经济较发达国家（地区）物权立法中的有益经验，使我国土地使用制度立法符合现代民法物权的发展趋势，与国际接轨，为我国市场经济建设提供良好的预期。另一方面，也是最重要的，就是要以变法的精神大胆剔除现有立法中具有计划经济色彩的法律术语、原则、制度，包括《宪法》和法律中已经规定并延用多年的一些内容，以符合社会主义市场经济发展要求的新的法律规则取而代之。我国制定的《合同法》，其虽取得了诸多进步，博得众多学者的好评，但毋庸讳言，《合同法》依然存在着不足之处。[29]我们认为，这些不足的根源即在于立法者缺乏一种变法的精神。因此，《民法典》的制定应当吸取《合同法》制定过程中的教训，以一种开拓精神和变法精神去制定并完善之。针对土地使用权制度及其研究存在的问题，并基于建设社会主义市场经济的现实，我们认为，我国土地使用权制度应当包括以下内容：地上权、用益权、农地租赁权、地役权，以及土地权利登记与流转制度。
　　依传统民法理论，地上权是指建筑房屋、隧道、沟渠等工作物及培植竹木、树木，使用他人土地之权。[30]虽然，我国现行民事法律中并没有地上权制度，但我们认为现行法律中城镇国有土地使用权和宅基地使用权是利用国家所有或集体所有的土地营造建筑物或其他工作物，并为占有、使用、收益的权利，实际上就是地上权，或相当于地上权。我们可以将它们与地上权稍作比较：首先，从取得方式看，地上权取得分为通过法律行为取得和通过法律行为以外的原因取得。通过法律行为取得包括地上权的设立与地上权的让与，就大多数国家而言，不论地上权的设立，还是地上权的让与，都以登记为有效要件。基于法律行为以外的原因取得地上权包括继承、取得时效和法定地上权。其中法定地上权是指土地及土地上的建筑物同属一人所有，而仅以土地或建筑物抵押，在拍卖土地或建筑物时，视为已有地上权的设定。而我国城镇国有土地使用权的取得方式也可以分为通过法律取得和通过法律行为以外的原因取得。通过法律行为取得包括土地使用权的出让、划拨和转让，这些在我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中均有详细规定。通过法律行为以外的原因取得只有继承一种形式。我国城镇国有土地使用权的取得无论何种方式都必须经过登记才能生效。但由于我国至今未确立取得时效制度且土地归国家、集体所有，禁止土地所有权的转让，因而我国城镇国有土地使用制度中也就不存在取得时效与法定地上权的实现条件了。其次，从权利义务看，地上权人的权利义务主要表现为土地的使用权、基于地上权的物上请求权、出租权、地上权的让与、地上权的担保、相邻关系的适用、地租的支付等。我国城镇国有土地使用权人和宅基地使用权人的权利义务与地上权人基本相同，也具有土地的使用、基于使用权的物上请求权、出租权、出让权、设定担保权、土地使用费的支付等。再次，从权利的消灭原因及法律效果看，地上权消灭原因包括地上权的抛弃、地上权被撤销、约定事由的发生、第三人因时效取得地上权等。地上权消灭的法律效果包括地上权人取回工作物、恢复原状、土地所有人的购买权、土地所有人的补偿义务以及土地所有人延长地上权期间的请求权等。而我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第39条规定了土地使用权消灭的原因，包括使用年限界满、提前收回以及土地灭失等。[31]由于我国未建立取得时效制度，所以没有第三人因时效取得地上权的发生。通过比较不难看出，我国土地使用权，尤其是城镇国有土地使用权和宅基地使用权与地上权在权利取得方式、内容、消灭的原因及法律效果等方面大同小异，都是为了调整土地所有人与在其地上营造不动产的土地使用人之间的关系，二者之间并无本质差别。并且地上权制度显得更为规范、完善，如基于时效取得地上权。所以笔者认为，我国城镇国有土地使用权、宅基地使用权完全可以改造成为地上权。
　　随着社会的发展，目前地上权除了地位在物权体系中逐渐强化之外，还具有客体扩大化，权利内容多样化以及其成为不动产市场的一种活跃而主要的权利形式的发展趋势。[32]在这些趋势中最主要的是地上权客体的扩大化，即一方面地上权之地上物的客体不仅有建筑物，还包括其他工作物和竹木；另一方面为传统民法所排斥的无体物-空间，也成为地上权的客体。我国地上权制度的构建与完善理所当然要注意当代地上权发展的动态，并结合我国国情，在立法中予以体现。就空间而言，已有学者注意到其在现代社会存在的价值，提出构建空间利用权的设想。我们认为，在我国物权立法中没有单独设立空间利用权的必要，而应顺应现代地上权的发展潮流，扩大地上权的客体范围，就可以对空间的利用予以规范，即将地表上、下一定范围的空间利用的规制认为是地上权延伸即可。而就竹木而言，由于我国现行立法中对于用于农林牧渔生产的土地利用以专门的权利规制，如农地承包经营权、林地使用权、草原使用权等，这一方面考虑到农用地不同于一般建设用地，具有一定的特殊性；另一方面也有利于贯彻《土地管理法》所有确立的"十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策"的原则。由此，我们主张，尊重现有的农用地和建设用地的划分，不将竹木列为地上权的客体，使地上权与我国现行立法有效衔接。我国台湾地区已有立法例，其"民法"物权编修正草案第832条："称地上权者，谓以在他人土地之上下有建筑物或其他工作物为目的而使用其土地之权"，与台湾地区"民法"物权中地上权[33]的规定相比，其删除"或竹木"。修正后地上权之使用土地目的，仅限于有建筑物或其他工作物。[34]
　　综上所述，我们认为，我国《民法典》中的地上权可以界定为：地上权是在国家所有或集体所有的土地地表及上、下一定范围空间营造建筑物或者其他附着物而使用土地的权利。
　　[注释]
　　[1] 土地使用权是与土地所有权相对应的一种权利，是一种综合性、概括性的权利。我们认为从严格意义上讲"土地使用权"本身并不是一项精确、科学的民事法律术语。且不说"土地使用权"的含义在各部法律中各不相同并与所有权权能中的使用权能概念容易混淆，单就我国法律中土地使用权基本囊括除所有权之外的其他有关土地利用的权利的事实而言，其已经失去了法律术语所应有的严谨与科学性。然而在本文中，我们又不得不采用"土地使用权"这一用语的原因在于：一方面，"土地使用权"在我国立法，包括《宪法》中大量使用；另一方面，"土地使用权"一词已经使用多年，被广大民众所熟知。但需要强调的是，我国民法典的制定，不仅仅是一项单纯的立法活动，而应理解为一种变法，一种观念的变革，应当敢于突破现有的概念，包括《宪法》中确立的，但并不符合现今我国社会主义市场经济发展和现代民事立法进步要求的概念。当然，这首先需要修改《宪法》中的规定。因此，我们在文中使用"土地使用权"一语并不代表我们肯定土地使用权在法律中的地位，其至多只能作为一种学理或不严格的意义上使用的概念。我们主张，在即将制定的民法典中摒弃"土地使用权"的说法，而以更科学、严谨，更符合现代民事立法发展趋势和要求的概念和制度取代之。
　　[2] 参见彭真明、常健：《试论我国土地使用权制度的完善》，《河南政法管理干部学院学报》2001年第1期。
　　[3] 王利明先生设计的特许物权中包括养殖权与捕捞权、采矿权与探矿权、林业权、取水权、狩猎权。这其中有关土地利用的权利主要是养殖权、采矿权、林业权。
　　[4] 参见杨振山、朱庆育：《制定物权法的若干问题探讨》，《法制日报》2000年11月9日，第3版；王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第85页。
　　[5] 我国是社会主义国家，我国宪法明确规定土地属于国家所有或集体所有，我国物权法理所当然应当坚持这一原则，明确规定土地的国家所有权和集体经济组织所有权，以维护我国的社会主义性质。
　　[6] 针对这一问题本文将在后面部分作专门的论述。
　　[7] 参见丁关良：《农村土地承包经营权性质的探讨》，《中国农村经济》1999年第7期。
　　[8] 虽然2002年8月29日颁布了《农村土地承包法》，但这并不意味着农地承包经营制及农地承包经营权在制度设计、性质等方面已经成熟和完善。相反，我们认为，《农村土地承包法》在农地承包经营制诸多问题没有解决，物权立法正在紧锣密鼓地起草之时仓促出台，不仅难以有效地规范和保障农地使用制度的发展与完善，而且也制约了物权立法中我国农地使用权制度的重新设计与完善，影响物权立法的稳定性，增加立法成本。最重要的是，《农村土地承包法》将于2003年3月1日起实施，在此前我国绝大部分农村地区的第二轮土地承包工作均已结束，土地承包期为30年。依据我国"法无溯及力"的基本原则，也许《农村土地承包法》中的诸多内容要到30年之后才能有机会广泛适用。因此，《农村土地承包法》的制定和颁布依然是"宜粗不宜细"、"成熟一个制定一个"的计划经济条件下民事立法指导思想的产物，暴露了我国立法，尤其是民事立法缺乏应有的预期性。
　　[9] 就土地使用权而言，各国尤其是大陆法系国家的立法却显现出趋同的态势。（1）各国土地使用权中一般都规定了地上权、地役权，而且规定的地上权、地役权具体内容并无本质差别。（2）各国对土地使用权的设立与变更都规定了明确的登记程序，其目的在于：一方面规范土地使用权的设立和变更，以维护土地权利流转的安全和秩序；另一方面，也是国家强化对土地权利设定变更的监督与控制的必然要求。（3）现代各国法律为加强土地资源利用，发挥土地的经济价值，无不将土地使用权作为物权法中重点的内容加以规定。一是不断扩大土地所有权与他项权能的分离、强化地役权、地上权等的规定，对土地使用权人的利益竭力加以保护。
　　[10] 参见王利明：《物权立法的若干问题探讨》，《政法论坛》2001年第4期。
　　[11] 米健：《用益权的实质及其现实思考-法律的比较研究》，《政法论坛》1999年第4期。
　　[12] 中国社科院农村发展研究所，国家统计局农村经济调查总队：《中国农村土地制度变革评述》，载《1998-1999：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社1999年版，第21－46页。
　　[13] 曹诗权、朱广新：《农地承包经营物权化建构的基础与思路》，《法商研究》2001年第3期。
　　[14] 参见《中华人民共和国农村土地承包法》第44条。
　　[15] 参见蒋海、时旭辉、齐洁、高卓然：《广东农地利用现状及其合理性分析》，《农业经济问题》1999年第5期。
　　[16] 郑碧玲：《以体制创新改革完善农村土地制度》，《农业经济问题》1999年第3期。
　　[17]《农村土地承包法》中仅仅规定家庭承包和其他方式承包两种承包方式，且家庭承包的承包方只能是本集体经济组织的农户，而本集体经济组织之外的单位或个人承包土地不仅要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，而且只能承包不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。这种规定较以往而言，实质上是进一步强化了对本集体经济组织成员的保护，加强了对本集体经济组织之外的单位或个人承包土地的限制，显然这些规定进一步突出了农地承包经营制的社会福利性质，使得集体经济组织内部农户在农村社会保障制度尚未健全和完善的情况下，将承包的土地作为自己生活的最终保障。然而，我们也应当看到，这种规定在某种程度上又进一步加剧了土地划分的琐碎，使农业生产经营规模难以扩大，农业现代化、社会化工作难以开展。最重要的是，这种规定严格以身份作为承包土地的前提条件，排斥了社会主义市场经济竞争机制的运用，使得一些有能力又乐于从事农业生产开发的本集体经济组织之外的单位或个人难以承包到优质土地。相反，本集体经济组织的农户却可以因承包地不收租金、承包费用较低而不愿放弃对土地的承包，对土地进行低效经营、掠夺式生产，无疑这必然会影响到我国农业生产和农村经济的发展，不利于我国农业现代化建设。
　　[18] 参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
　　[19] 参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
　　[20] 王兰萍：《论我国土地使用权与用益物权》，《山东师大学报》1997年第2期。
　　[21] 参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
　　[22] 参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
　　[23] 我们主张在立法中摒弃"土地使用权"概念，但并不反对其继续作为一种学理或不严格意义上使用的概念或提法。正是基于此，在本文中我们亦使用了作为学理意义上的"土地使用权"概念。
　　[24] 参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
　　[25] 参见叶建丰：《在我国重建永佃权的构想-农地制度改革的思考》，《河北法学》2001年第3期；杨立新：《论我国土地承包经营权的缺陷及其对策-兼论建立地上权和永佃权的必要性和紧迫性》，《河北法学》2000年第1期；张红霞：《罗马法上的永佃权制度与我国农地承包经营制度的改革》，《法学》1999年第9期。
　　[26] 谢怀轼：《大陆国家民法典研究》之第五节《日本民法典》，《外国法译评》1995年第3期。
　　[27] 参见王泽鉴：《用益物权。占有》（民法物权第2册），中国政法大学出版社2001年版，第62页。
　　[28] 杨振山、朱庆育：《制定物权法的若干问题探讨》，《法制日报》2000年11月9日，第3版。
　　[29] 新合同法存在诸如：缺乏一些先进制度的规定，遗漏了一些具体的合同；某些规定地于墨守陈规，缺乏应有的超前性和广泛适用性；起草过程中受行业、部门利益因素影响较多，致使其有失全面和公允。参见常健：《新合同法存在缺陷浅议》，《改革》2002年第1期。
　　[30] 史尚宽：《物权法论》，台湾荣泰印书馆1957年版，第169、186页。
　　[31] 来小鹏、文介平、骆电：《试论地上权制度的存在价值》，《河北法学》1998年第4期。
　　[32] 参见程宗璋：《我国地上权制度之研究》，《不动产纵横》1999年第2期。
　　[33] 我国台湾地区"民法"第832条规定："称地上权者，谓以在土地之上有建筑物或其他工作物，或竹木为目的而使用土地之权。"
　　[34] 参见王泽鉴：《用益物权。占有》（民法物权第2册），中国政法大学出版社2001年版，第53页。