环保理念下机动车区域限行问题的法理分析

 当前我国面临着严重的大气污染问题，雾霾天气频频出现。基于环保考虑，有些地方出台了大气污染地方性应急预案，在污染期间实施临时交通管制措施以缓解污染。2013年年底，天津市遭遇雾霾天气。天津市环保局首日发布雾霾限行通知。但随后，天津市交管部门表示对环保部门发布的预警并不知情，紧急通知不限行。第二天，天津市交管部门再次表态，因重污染天气实施尾号限行政策，但是限行将采取提示、劝阻措施，暂不处罚。
　　此次事件充分体现了在大气污染背景下，机动车临时性区域限行措施存在着诸多法律难题。对机动车采取临时性区域限行措施，原本属于行政权力中的警察权。但在大气污染背景下，启动机动车限行的因素却是环保问题，这完全超越了传统警察权的范围。对大气污染的监测与预警，考虑专业性因素，只能由环保部门来承担。由于启动限行的机关与执行限行的机关不同，很容易因沟通协调问题而产生执法混乱。
　　一、机动车临时性区域限行措施的效力来源
　　（一）《道路交通安全法》与《大气污染防治法》
　　一般来说，公安机关交通管理部门有权对机动车采取临时性区域限行措施，这种管理权力主要来源于《道路交通安全法》的授权。《道路交通安全法》第39条规定：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。
　　但是，《道路交通安全法》第39条授权公安交管部门采取限行、禁行措施，主要还是基于"道路情况"和"交通流量"等道路交通管理因素，这也与公安交管部门承担的道路交通管理职能相符合。而大气污染属于环保问题，本文并不在《道路交通安全法》的内容范围内，以环保为理由进行临时性的机动车限行措施，超越了公安交管部门的权限。严格来说《道路交通安全法》并没有明确授权公安交管部门可以因"大气污染因素"实施临时性区域限行措施。
　　另一方面，2000年修订的《大气污染防治法》第四章"防治机动车船排放污染"，也并没有任何关于机动车限行、禁行的规定，只是要求机动车排放必须符合相关的环保标准才能上路行驶。2015年新修订的《大气污染防治法》原本在修订草案中增加了因大气污染限制机动车行驶的条款，但最终该条款并未被写入《大气污染防治法》中去。对机动车采取禁行、限行措施，属于道路交通管理范畴，这超越了《大气污染防治法》的内容范围。
　　我们发现，因大气污染而启动机动车临时限行、禁行措施，无论是《道路交通安全法》，还是《大气污染防治法》，都无明确的条款规定。
　　（二）政府应急预案
　　虽然《大气污染防治法》对机动车限行并没有明确条款规定，但是，该法对于重污染天气处置却有相应的授权条款。《大气污染防治法》第96条规定：县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令……限制部分机动车行驶……等应急措施。该条款授权县级以上人民政府可以在重污染天气情况下，依据事先制定的应急预案，实施临时性机动车限行措施。
　　因此，实践中授权实施机动车临时性区域限行措施的，往往是地方政府制定的应急预案。以江苏省为例，2014年江苏省人民政府办公厅就发布了《江苏省重污染天气应急预案》，该预案4.2.4"红色预警响应措施"中第三点"强制性污染减排措施"规定：除与应急相关及执行任务的特种车辆外，其他公私车辆实行单双号限行。其他地区因大气污染而启动临时性机动车区域限行措施的来源，也基本都是本地政府制定的应急预案。
　　从字面意义上看，应急预案是指面临突发事件时，应急的管理、指挥、救援等预先的计划。在本质上，应急预案应当是各种法律规范的具体执行方案的集合。一般认为，应急预案与法律法规在三个方面存在着不同：1.在内容上，应急预案是对法律法规中已经存在的法律关系和相关的权利义务进行梳理、挑选、细化、整合与重组。应急预案并不创设新的权利义务，它只是遇到紧急情况时为行政机关提供急需的法律依据和具体应对方案；2.行政机关编制应急预案，其根本目的不是行政立法，不是创造新的制度，而是在已有法律框架内，提高行政机关的应变能力和响应速度；3.对于社会公众而言，应急预案也并不要求社会公众必须遵守与服从，而主要是通过应急预案中的方案，对公众产生感召、动员、宣示等作用。
　　但是，在我国实践中，应急预案的这些价值和特点已经发生了很大的变化。应急预案有时并不具备可操作性，也并不能在发生突发事件时成为指导行政机关具体工作的可执行方案。这些应急预案更多赋予行政机关在突发事件时获得各种临时处置权力。其中，有些处置权力，已经完全突破了上位法的授权。因此，实践中的应急预案，往往创制、补充了大量的法律规范用于弥补立法缺陷，事实上已使预案本身异化为应急法律体系的一部分。
　　总之，环保背景下机动车临时性限行措施并无明确的法律层级条款规定，其直接效力来源为应急预案。但是应急预案毕竟不是法律，在形式上属于一股规范性文件，其效力的大小和层级，有着诸多的限制。
　　二、机动车临时性区域限行措施的程序逻辑
　　法理上看，机动车区域限行措施是一种强制性行政行为。这种行政行为以行政命令的方式发出，要求行政相对人遵守规定，同时以行政处罚为保障，最终达到限制机动车出行的目的。那么，这种强制性行政行为的程序逻辑又是怎样呢？
（一）公安交管部门与环保部门
　　最有可能启动机动车临时性限行措施的有两个部门，即公安交管部门和环保部门。公安机关交通管理部门有权对机动车通行进行管理，但其执法依据是《道路交通安全法》等交通法律法规，主要依据道路交通标志标线、交通信号灯以及交警的现场指挥。这种管理权是基于道路通行技术层面的管理权限，公安机关交通管理部门并不能直接因为大气污染因素而对机动车直接启动临时性限行、禁行等措施。
　　另一方面，环保部门的权力范围主要来源于《环境保护法》及相关法律法规的规定。其权力范围主要包括：建立监测制度，对环境状况进行调查评价，拟定环境保护计划，规定防范措施，对污染单位进行检查等。环保机关能够进行行政处罚的范围主要有：不配合环保部门执法检查，对有关污染物排放申报的事项拒报或者谎报，未依法缴纳超标准排污费，污染物排放超过排放标准，造成污染事故等等。在对机动车的环保管理上，环保部门的权限主要是机动车上路前环保技术监测，以及事后的机动车尾气排放监测等。即便从各地方制定的大气污染应急预案的内容看，环保部门的主要任务仍然是对大气污染情况进行监测、预警等专业技术工作。
　　总之，从现行法律规定看，环保部门和公安交管部门，都没有权力因大气污染而直接启动机动车临时性限行的措施，这种措施超越了法律对这两个部门的授权。
　　（二）地方政府
　　我们认为，有权作出环保限行决定的，只能是两个行政机关的共同上级，即一级地方政府。
　　《大气污染防治法》第95条规定："省、自治区、直辖市、设区的市人民政府依据重污染天气预报信息，进行综合研判，确定预警等级并及时发出预警。"第96条规定："县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案……"在地方应急预案中我们能发现更为详细的职能分工描述。以江苏省为例，《江苏省重污染天气应急预案》规定，"省大气污染防治联席会议负责全省重污染天气预警与应急处置工作，当本省发生大范围区域重污染天气时，省大气污染防治联席会议即转为省重污染天气应急指挥中心，由分管副省长任总指挥，统一领导、指挥应急处置工作。"……"省重污染天气应急指挥中心成员单位包括……省公安厅、省环保厅、省交通运输厅、省气象局……等。"
　　从上述应急预案的职能分工来看，我们认为，环保部门在对大气污染的监控中发现问题，即可根据应急预案向一级地方政府建议启动应急措施。一级地方政府接受环保部门的建议，根据应急预案采取一系列措施，作出抽象行政行为，包括发布机动车临时性区域限行通告。而公安机关交通管理部门则服从人民政府的行政命令，负责组织实施具体限行措施，在具体限行管理过程中与相对人产生具体行政行为。这种关系，才是环保限行措施在程序上的恰当逻辑。
　　三、总结与建议
　　综上所述，因大气污染而对机动车采取临时性限行措施，在法律层面并无直接规定。同时，发出限行命令的机关和执行限行命令的机关又不相同，这就导致该强制性行政行为在程序上需要多部门的共同沟通与协调，否则极易引发混乱。因此，这种对机动车采取的临时性限行措施，其行政成本和法律风险都较大。那如何化解此类行政行为的法律风险呢？
　　我们建议，首先应当改变"以案代法"的现状。在应急预案中创设条款以补充现行法律规范的空白，设立新的制度安排以弥补既有制度的漏洞，这都是受制于现实的无奈选择。随着我国社会主义法律体系逐步建立，应急预案中的创设性内容，还是应当吸收入法律规范之中。保证应急预案中的内容有明确的法律渊源，是"依法行政"原则的基本要求。因此，关于机动车限行的原则性规定，还是应当直接体现在《大气污染防治法》的"机动车船等污染防治"章节条款中，而不能完全授权由政府机关的应急预案来规定。
　　其次，在机动车临时性区域限行的执行问题上，还需要有相应的规范性文件来具体协调环保部门和公安交管部门的职责。应急预案的内容，不仅要有原则性、指导性，还更应当有明确性和指示性，对不同行政机关的权力范围和工作流程，作出更为细化具体的规定，从而才能达到分工合作的目的。
　　最后，我们还应当进一步探索机动车区域限行措施的常态化管理，使临时性措施与常态化措施相结合。应急预案中的临时性区域限行措施，毕竟是污染严重情况下，行政机关被动采取的应对措施。这种强制性行政行为因"临时性"的特点，会使该行为的运作成本增高，社会效果也未必好。我们有必要思考将临时性限行措施纳入到常态化管理中去，不再通过行政机关的行政管理行为去限制机动车的使用，而是将限行标准与规范逐步纳入到国家法律体系中去，使行政机关专心于违法行为的监督与处罚，这样才会使机动车限行措施真正的合理、合法、高效。