2018经济法律论文——发展壮大农村集体经济加快扶贫攻坚步伐

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确提出，要把扶贫开发与基层组织建设有机结合，积极探索发展壮大集体经济有效途径，拓宽群众增收致富渠道。如何从扶贫开发角度，整合国家政策，探索村级集体经济发展有效途径，是各级扶贫部门面临的重要现实问题。

按照杨凌示范区的统一安排，本人从2017年4月20日起参加了示范区脱贫攻坚工作队。几个月来，在扶贫之余，本人深入杨陵区各镇办及部分村组进行专题调研，全面掌握杨陵区农村集体经济发展的现状，分析存在的主要问题。现将调研情况报告如下：

发展村级集体经济对加快扶贫攻坚的重要性

（一）村级集体经济是改善农村发展条件的物质基础

加快农村扶贫攻坚，改善基础设施和公益事业非常重要，客观上，贫困村单纯依靠国家扶贫政策改善基础设施，难以增加村级财力，村集体经济是村级财力的主要来源，是村级组织发挥职能的前提，只有积累了充足集体财力，才能增强持续投入后劲，巩固扶贫开发成果。

（二）村级集体经济是推进产业项目发展的现实需要

产业扶贫是扶贫开发的一项重要政策，从目前实际来看，由于未发挥村级集体组织作用，"小而散"、"胡椒式"的资金投入，项目难以做大做强，扶持效果不明显，企业老板也难发挥引领带动作用。只有调动村级组织参与积极性，通过"党支部+企业+农户"形式，集中资金资源，持续加大投入，才能规模化发展。

（三）村级集体经济是实现农民增收致富的有效途径

村级集体经济项目目前仍是贫困农民增收的重要渠道，加快扶贫攻坚，实现脱贫致富，要靠集体经济带动和支持，只有发展集体经济，才能有充足资金发展壮大产业项目，更好地吸收带领农民参与经营和就业增收，实现脱贫致富。

当前杨陵区农村集体经济发展现状

（一）农村"三资"现状

农村资产、资源、资金（以下简称"三资"）是村级集体经济的主要内容。截至2016年9月，全区农村集体资产1.24亿元，资源10.1万亩，资金6587万元（账面资金）。自2003年起全区全面实行以农村财务"村有镇办监管"为重点的农村"三资"管理机制，全区所有行政村的集体资金在所有权、使用权、审批权不变的原则下，由各镇办农村财务核算中心统一无偿代管。2015年建立了农村三资管理信息化平台，实行信息化管理。

2016年，《杨陵区新型村集体经济发展实施方案》中要求，各镇办和区级有关部门积极探索市场经济条件下集体资金、资产、资源管理与村级集体经济发展的有效途径，按照"先行试点、重点突破、积极稳妥、逐步推进"的总体思路。对确定的15个试点村2个社区制定发展规划、明确发展思路，发展农村集体经济。制定了《杨陵区农村资产资源资金管理办法》《杨陵区农村集体组织成员资格认定指导意见》《杨陵区农村集体经济折股量化指导意见》等村集体经济发展指导意见，指导村组规范开展农村集体经济组织成员界定、组建村集体经济组织（经济股份合作社或企业）、开展集体经济折股量化、完善运营机制、健全财务管理等基础工作，为村级经济发展奠定坚实的基础。

2017年，区委、区政府印发了《杨陵区农村集体产权制度改革实施方案》并成立了领导小组，全面拉开了农村集体产权制度改革的大幕。

（二）村集体经济发展的主要类型

1、现代企业类型。如以现代企业制度运行梁氏窑集体经济发展，该村从2000年开始，先后成立了科兴建材商贸有限责任公司和科秦园艺有限责任公司，按照现代企业制度运行，利用村上集体建设用地进行开发建设，建成装饰材料市场，给群众按每人120平方米门面房，其余留给集体企业经营。

2、股份制类型。如下代村将村集体建设用地和镇办补助按照2008年村现状折股量化，村民凭股金证每年领取分红。又如蒋家寨村发展土地股份合作社，30户群众以土地及猕猴桃树入股，组建了新美土地股份合作社，推选了董事长、监事会，公开竞聘了一名职业经理人，制定了相应的章程制度，实行保底分红经营模式，目前�转正常。

3、土地置换类型。如我区张家岗村付家庄组2003年通过招引企业建设住宅小区预留稷园和惠民市场175间门面房，由村集体统一出租，年租金约100万元，所收租金每年按在册农户人口分红，2015年付家庄组人均分配1000元。邰西社区东卫殿小组群众在集体土地上建成蔬菜批发市场，年经营性收入达115万元，年平均每人分配2000元。

4、征地拆迁类型。此形式主要是近年征地拆迁的村，政府按照全村人均0.02亩的标准预留建设用地，由村集体开发，解决群众长远生计问题。约7个村集体对建设用地进行了建设开发或发包招引企业，总面积约119亩，年收承包费约6.36万元。

5、集体预留地发包类型。各村主要在第一轮承包土地分配时都预留一些耕地，通过发包解决公共事务经费问题。全区约26个村、2391亩集体耕地出租，年收承包费约48.8万元，如石家村预留农场地约104亩，每年承包费3.4万元。

6、集体资产租赁类型。全区约14个村有老村委会，总占地约13亩，建筑面积约3000平方米；出租并收费的有3个村，年收租金约0.61万元，6个村作为幸福院等公益性使用，5个闲置。秦丰村村委会出租给合作社，年收租金约0.27万元。约20个村有老学校，总占地约129亩，建筑面积约2.3万平方米，出租并有收入的11个，年收承包费约14.4万元，改做村委会、幼儿园等4个，闲置5个。约12个村有老砖厂，总占地约429亩，其中，生产的2个，承包作他用的8个，年收承包费34.1万元；一个复垦；一个做公益；如周李村80亩的砖厂仍在运营，年收承包费4万元。

存在的主要问题

（一）基层干部经营能力有待加强

一是大部分村两委会主要干部存在年龄偏大、文化偏低，影响着村集体组织的决策能力，多数只顾眼前利益，缺乏长远考虑，更谈不上魄力和胆略；二是即便村干部有这样的初步想法，对资产尤其是闲置的资产采取对外投资、入股、租赁等经营方式，但受到农村小农意识的影响，畏手畏脚，再加之本来的想法就不够成熟，自身就心存疑虑，难以说服群众，缺乏开拓进取精神和敢做敢想敢为的勇气与魄力。

（二）收入渠道单一，发展后劲不足

全区大多数村靠上级补助资金开展工作，村集体经济实力薄弱，能够维持正常运转已属不易，要实现增长，有一定的困�y。村级现有固定资产老化，能够盘活的不多，利用率低。村办企业基本上没有，集体资产发展壮大的后劲不足，步入自我滚动发展的良性循环还任重道远。在土地征用费补偿问题上，"分光用光"的现象相当普遍。一些村把城镇建设、过境公路、铁路征用的土地补偿费均分到户，村集体分文未留。

（三）发展不平衡，对上级政策补助的依赖性较为突出

三个办事处地处城郊，随着城市发展，村级集体经济发展的优势凸显，像梁氏窑村的科秦园艺公司、建材市场已经步入良性发展轨道，村集体经济快速增长。两个镇虽地处现代农业园区核心，但村集体经济仅仅只能从动地流转中得到收益。财政补助收入主要是农业和公益事业建设补助，属一次性的补助，而非长久收入来源。村集体即便不采取任何举措，也能获得村级事务运转经费，基本上保证了村级运转，加之近年来财政支农力度的加大，村级对上级的补助依赖程度较高。

（四）土地资源受到制约，发展空间受限制

村级经济是以土地资源为基础的，土地是村级经济发展的最重要资源和决定性因素，然而，杨陵街道办、揉谷镇许多村都在城市建设和重大项目规划区，大面积土地都在被征用范围内。虽然政府对拆迁征用土地村预留了少量集体建设用地，但区域整体规划未批，地块未落实。同时，农村承包地二轮延包后，大部分耕地按户分给了农民，且大多流转给新型经营主体或企业经营，使村级经济缺少最基本的发展基础和发展空间。

发展农村集体经济，促进扶贫攻坚的建议

（一）加强农村基层组织建设，发挥领头雁作用

一是村级班子要配好配强。首要的是选好带头人，当前各村都有一批责任心强、懂农业经营、会农村管理、具有干劲和闯劲的所谓"能人"，要及时把这些人吸收到村级班子中来。在这次扶贫攻坚战中，区上安排各局、镇（街）办下派干部担任村支部书记的方法，一定程度上也强化了村级班子建设。二是对村级班子成员的培养和教育要加强。对村干部的培养要有计划性、目的性和针对性，可选派他们到省内外集体经济发展典型的地方学经取宝，既可以开阔他们的眼界，还可以及时提高他们的经营管理水平和科技素质，使他们尽快掌握发展集体经济的本领，把村级班子建成带领农民实现共同富裕的坚强集体。三是奖惩激励机制要不断完善。在扶贫攻坚时期，对村级干部考核的一个重要依据，就是要把发展村级集体经济纳入考核指标。要把村级干部工作业绩与其收益及时挂起钩来，以奖优罚懒的手段把各村干部发展集体经济的积极性调动起来。

（二）深化改革，加快农村集体经济发展组织建设

一是确定集体组织成员资格。对集体经济组织成员资格及其权利义务进行界定，明确村集体权益享受人员。二是组建村集体经济组织。农村集体资产股份合作制度改革后，合作经济组织统一命名为股份经济合作社，同时健全权力健康架构，理顺议事程序、明确股东权益、完善股权管理。三是折股量化。坚持"守住底线，民主决策、规范操作、因地制宜、先易后难"原则，合理设置股权，加强股权运营管理，明确资产运营方式，合理进行收益分配。加强监督管理。通过以清产核资、资产量化、股权设置为主要内容的集体产权制度改革，建立"归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力"的股份合作为主要形式的农村集体产权管理制度。

（三）依托资源优势，发展壮大集体经济

一是依托现代农业园区优势，把各村的土地适当集中，以土地资源入股作为招商引资的条件，重点在农产品生产、加工、运输、储藏方面创办一批经济实体，这种依托"资源"建立起来的集体经济模式，在当前较为普遍。二是依托农业观光旅游资源，在区内发展农家乐、度假村、休闲观光农业。要在全区田园农庄的基础上，重点选取那些产业化发展基本成型、产品资源具备一定优势，民俗民间文化特色鲜明的村组，通过"观光旅游"发展壮大集体经济。三是依托北坡、边角等四荒资源，以租赁、承包、拍卖、股份合作等方式，创建一批具有杨凌特色的农产品种植或养殖基地，通过发展"四荒开发"来发展集体经济，增加村级集体收入。四是依托现有资产及土地，使土地资产和资本有机结合，重点在城郊结合部、小城镇等区位优势明显的村子兴建专业市场和养老服务服务社会设施等项目，这种通过"资产经营"发展集体经济，是当前杨陵区几个区位优势明显的村子发展集体经济的最佳选择。

（四）整合村级资产，实现保值、增值

一是要整合村级资产集中开发经营。要将各村闲置的土地、村办公房、集体公用地等集体资产整合，按照市场价格折价，通过股份合作、使用权有偿转让、租赁等形式，重点在商贸、餐饮、房地产开发等领域实现集体经营，这样可以在短时间内实现集体资产的保值、增值。对于村集体原有的固定资产，比如库房、机器设备等生产经营性物资，通过租赁、拍卖或入股的形式以存量换增量，参与到企业经营中来。二是要发挥农民专业合作社优势。随着现代农业园区的建设发展，村集体要适时加入到合作社经营服务当中来，发展"服务创收型"集体经济。这种集体经济的模式就是在合作社的经营中，集体所有的土地、生产技术、信息服务等要素通过参股参与到合作社的经营中来，这其中离不开村干部的模范带头作用。村干部要通过参与制定集体资产参股经营运作模式，从而确保资产在合作化经营形式中增值，实现双赢。

（五）完善管理制度，提升村级集体经济管理水平

在脱贫攻坚中，既要积极探索村级集体经济如何发展的路子，也要不断规范提升村级集体经济的管理水平。一是不断完善和规范"村财镇办监管"机制为核心的农村"三资"管理制度。严格落实《杨陵区农村资源、资产、资金管理办法》，村级财务管理以村有镇办监管为主，村级收入、支出全部纳入统一核算，确保村级资金安全。资产管理以资产登记清查核资为重点，建立资产台账，明晰产权。资源管理以规范合同管理为重点，资源、资产出租、租赁合同必须报镇办备案监管。二是全面落实村级集体资产报告制度。首先要把村级资产台账建好，在台账里要对村级资产的变动和收益情况如实反映，对各种集体土地征用所获得的土地补偿费等收入要及时登记。要按照政策规定，首先把收益分配给农户，其他所得一律作为村集体收入入账，但必须留有一定的比例用于发展生产。三是加强村级财务的监督。要在规范完善村级财务公开的基础上，全面实现村级财务审计，并把此作为一项制度坚持下来，通过对村干部实行经济责任审计，使得村级干部在分配使用集体资金时头顶有戒尺。四是及时化解村级债务风险。在农村集体产权制度改革中，首先要对村级的各种债权、债务全面进行清理。对不良资产予以剥离，对清理出的不良债务要进行有效化解。通过收欠还债、核销减债、拍卖还债、划转债务等途径，使不良债务逐步核销，并防止新的不良债务的发生。

（六）加大扶持，优化发展村级集体经济的环境

一是在区级农村经济总体规划中列入发展壮大村级集体经济。所谓项目扶持，就是对有利于村级集体经济发展的农业产业、农业基础设施建设、土地开发等项目优先立项扶持。按照"集中申报、部门负责、重点扶持"的原则整合部门资源，以项目捆绑方式对村级集体经济发展项目给予重点扶持。二是在全面落实村级发展用地机制的基础上建立健全土地征用留用地政策。所谓土地扶持，就是对村集体土地被征用留作村级集体建设开发的地块，要加快规划编制，明确村集体预留地块。同时，通过整理置换，对使用性质和基本农田以外的非农建设用地及时盘活。盘活过程中的开发经营自主权一般由集体经济组织来行使，不占非农建设用地指标、或以租赁、转让、作价入股等方式直接进入市场。