经济学论文：国有林区经济体制改革的基本思路

 在新中国成立初期，在东北和西南地区陆续组建了135个以木材生产为主要任务的国有林区森林工业企业局。它们形成了经营面积约为5113×104hm2的国有林区。这部分国有林区占全国林业用地的18.6%，占全国国土面积5.5%。它们的活立木蓄积量为36.87×108m3，占全国活立木蓄积量的29.2%。
　　国有林区设立的初衷是发展林木生产。其选择了森林资源集中和森林生产条件优越的地区。这些地区集中分布于大江大河的源头和沿岸、大型水利枢纽的周围和重要山脉的核心地段。这些地区同样是生态涵养和保护的重要地区。但在国有林区设立初期，生态保护的理念在社会上还没有形成，在政策层面更没有影响力。这也为整个后期国有林区发展转型埋下了伏笔。
　　一、背景
　　国有林区是我国林业主体，我国最大的后备资源培育基地。1949年到2000年间，国有林区135个森工局生产木材11.74×108m3，占全国木材产量的1/2，占整个林业系统木材产量的2/3。
　　国有林区曾经对中国的财政收入有过重要贡献。新中国初期进行建设时，工业比较薄弱，传统农业发展比较缓慢。如何进行快速资本积累是重要问题。国有林区由于现存资源比较丰富，为初期工业化积累做出了重要贡献。国有林区的生产为当时的生产生活提供了巨大的原材料，同时也是建国初期财政收入中的重要组成部分。
　　国有林区的经济社会有其特殊性。大部分国有林区建立之前是原始森林，当地不存在对应的城镇和社会组织。所以国有林区开发建设的同时，也进行了生活和社会性设施的建设。这既包括以通路、通水、通电等为内容的公共设施体系，也包括公检法和科教文卫为内容的公共服务体系。基础设施齐全的林区社会，共有人口500万左右。行政区域包括黑龙江、吉林、内蒙古、云南、四川、西藏、山西、甘肃、新疆这9个省（自治区）。
　　森工局的管理体制一开始就有计划经济色彩。135个森工局经营的森林资源有85个局直属中央管理，其余的属省级政府管理。
　　国有林区一直受"三危问题"的困扰。由于长期承担国家下达的木材生产任务和各项上缴指标，国有林区超负荷开采，致使企业陷入了"可采林木资源危机、林业企业经济危机"。这是20世纪80年代提出的概念。当时虽然进行了改革，但缺乏真正触动深层次矛盾的改革，国有林区的经济体制延续至今。国有林区由于功能转型，国有林场和森工企业的经营变得艰难。以往国有企业职工所包含的各种保障和福利减少，使得林区部分群众生活困难程度比周围农村更为严重，陷入了"林业职工生活危机"。20世纪90年代末期国家提出了天然林保护工程，通过在10年将近1000亿元的补贴，在很大程度上缓解了国有林区的危困局面。但是"三危问题"并没有根本上解决，甚至在整个国家经济体制改革过程中出现了更加严重的发展。纵观国有林区的改革历史和出现问题，国有林区的改革并不是经营权放活和管理体制的问题，也不是经济政策的问题，而是经济体制改革的问题。建立和明确多种产权所有形式，建立产权的市场化交易体制才能够为国有林区经济体制改革找到出路。
　　国有林区经济体制改革就是市场经济体制完善发展的要求。市场经济体制是社会主义的自我完善和发展。通过从计划经济体制这种刚性体制向市场经济体制这种弹性经济体制转型，社会主义得到了保存和发展。整个国家的各个行业和地区都在体制大转型过程中，国有林区的经济体制改革也是这一转型的重要内容。十六大报告的时候就曾经提出继续探索有效的国有资产经营体制和方式，坚持政企分开、实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产的保值增值。在农村的基本政策是长期稳定并不断完善家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿原则进行土地承包制经营权流转，逐步发展规模经营。十七大报告中提出深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。在生态保护主题中加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力，为保护全球气候做出新贡献。十八大报告更加提出社会主义生态文明并独立成篇集中论述，系统提出了今后大力推进生态文明建设的总体要求，强调把生态文明建设放在突出地位，并纳入社会主义现代化建设总体布局。生态产品、美丽中国等提法所具体针对的内容主要包含林业。中国社会主义市场经济体制改革的这些领域不无包含国有林区的经济体制改革。国有林区森林质量和生态效果，国有森工企业和国有林场国有资产管理模式和企业经营模式，国有林区农民的生活改善都是经济体制改革提出的挑战和机遇。
　　理论问题探讨和现有经验总结对国有林区经济体制改革具有积极影响。国有林区新阶段的改革从2003年开始已经出现了许多新的实际问题。这些问题涉及产权的确立和流转、资源管理体制转变、投融资体系的扩展、林区农民创业就业问题等。这些问题是改革过程中切实需要解决的实践问题，同时也是需要在社会主义市场经济体制理论框架中进行系统化思考的理论问题。单独一个领域突破难度越来越大，国有林区经济体制改革越来越需要系统化的顶层设计来为改革产生协同效应。同时，各种形式和内容的改革也在国有林区进行了试点，总结这些改革经验也对国有林区经济体制整体改革方案具有重要启示。
　　我们根据中国改革的基本思路和国有企业改革的经验，提出了国有林区改革的基本思路。
　　二、国有林区产权明晰问题

国有林区要明确国有资产的出资人。不仅国有林区的出资人要明确，国有森工企业、国有林场的出资人也要明确。只有产权得到明确，才能破解国有林区改革的各种困境。明晰产权，经营者才会产生稳定的预期收益，经营者的劳动积极性才会真正得到提高，对于国有林区和企业的投入才会真正增加。明晰产权，才能为资产配置效率的实现开辟道路。
　　国有林区的产权明确是增加国有林区融资能力的前提。国有林区的产权如果不明晰，个人和企业就会存在"搭便车"行为。没有明晰产权就没有对于产权收益的明确预期，没有明确的收益预期就没有对于产权交易的需求，没有产权的交易就没有资本市场为国有林区改革和发展进行有效融资。
　　三、国有林区所有制可以采用多种实现形式
　　明晰国有林区的产权是国有林区所有制改革内容之一，国有林区所有制改革还包含其他内容。所有制改革是中国发展商品经济的必然结果，也是中国特色社会主义市场经济建设的必然要求。
　　所有制是企业的体制问题。针对国有林区的森工企业和国有林场而言，无论其变成以追求经济效益的森林工业公司，还是变成维护生态为主的森林公园，企业转型过程中都要处理所有制问题，而不仅仅是处理企业经营权的问题。
　　国有林区的公有制可以采取多种实现形式。单一的公有制实现形式不利于发展。经济发展的多层次性也要求公有制多种形式。合伙、合作、集体、全民、股份制都是公有制的实现形式。只有全民和集体是苏联教科书教条①。
　　公有制的股份制实现形式是一种重要的形式。国家、地方、企业、其他各种形式都可以持股。股份制不仅是一种更加广泛的公有制实现形式，更由于其对于企业经营的灵活性，对于处于困境中的国有林区发展国有森工企业能够提供更广泛的融资渠道。
　　通过充分实现国有林区国有资本的股份化，能够帮助国有资本脱离具体企业的运作，实现控股制。国有林区的国有资本控股经营能够和国有林区的经营目标更加紧密集合，它规模化和多元化的特点有利于规避企业的短期经营冲动，实现长期经营的目标。
　　四、完善的市场机制
　　国有林区经济体制改革在确立市场参与主体的前提下，需要进一步完善和发展市场机制。通过市场充分发挥价格对于资源配置的基础性作用。同时完善的市场机制也是市场信息最好的反应，能够通过竞争机制增加效率、减少成本。无论对于追求经济效益的森工企业和国有林场，还是追求生态保护的进行转型的国有林场，市场机制都能发挥积极作用。因为市场不仅能够有效配置资源，实现效益最大化，也能够在既定的目标下实现成本最小化。
　　对于国有林区而言除了传统的商品市场、资本市场、劳动力市场、技术市场以外，还有两个重要的市场需要特别引起重视：一个是产权交易市场，另一个是碳交易市场。
　　商品市场是最基础的市场。商品市场的交易行为和交易价格能够传达供给方的成本信息和需求方的偏好信息。国有林区的商品市场的建立，能够增加林木的价格，为保护森工企业和国有林区提供一定帮助。同时国有林区商品市场也是一个综合市场，不仅包括林木产品市场，还应当包括林产品加工、林下经济产品等促进森林综合利用的商品市场。
　　资金市场是国有林区投资和融资的场所。国有林区和国有林场的之前比较单一的投融资渠道并不利于在市场经济体制下的国有林区和国有林场的发展。除了国家项目资金支持以外，应当在明确产权的情况下发展各种类型融资。既可以债券融资、股权融资、内部融资、贸易融资，也可以进一步发展国家项目融资和政府融资。尤其对于国有林区森工企业而言要进一步发挥股权融资这种现代企业的主要融资方式。
　　劳动力市场建设也是国有林区向现代林业发展的重要手段。国有林区工资水平低、拖延严重，无法吸引更多劳动力进入，同时也影响有技术能力的劳动力留在国有林区。国有林区政企合一的历史导致劳动力从生产领域向行政领域转移。通过配合其他市场的改革，建立国有林区的劳动力市场是国有林区经济体制改革的迫切需求。
　　技术市场也是国有林区向现代林业发展的重要内容。国有林区的历史欠账太多，自身积累较少导致技术水平比较落后；落后的技术水平又进一步限制了林业深加工的水平，从而导致林业生产的附加值比较低，这就形成了国有林区发展的恶性循环。通过发展技术市场，实现林业产品的深入开发和创新开发提高林产品的价值，是破解这个循环的出路。通过资金市场融资和技术市场交易来快速实现技术升级和跨越，不仅能够提高林业本身的附加值，还能够通过技术投入和创新吸引高技术人才，实现国有林区的健康发展。
　　产权交易市场是国有林区经济体制改革的一个突破口。传统国有林区的各种矛盾互相纠缠在一起，并且互相强化计划经济遗留下来的体制。建立国有林区新的市场经济体制改革需要找到一个破解的手段，那就是通过产权改革、明晰产权之后，进一步实现国有林区各种产权的交易。产权交易市场就是为了促进产权交易而建立的市场，它能够有效地促进资源的合理配置，突破传统国有林区改革只强调经营效率的弱点，进一步强调国有林区资源配置的效率。产权交易市场不仅应当交易国有林区的林地使用和林木所有权，还应当可以交易国有森工企业和国有林场的股权。通过股权交易、现在资源的合理流转、股权融资，实现国有林区资金的筹集。这些融资手段包括股权出让融资、增资扩股融资、风险资本融资、投资银行融资、上市融资等一系列不同于债权融资的方式。

　　碳交易市场是国有林区发挥生态作用的市场。国有林区承担生态功能的林区可以通过碳交易等生态交易的手段在生态维护领域引入市场机制，促进生态保护的效果。
新型的国有林区需要逐步实现政企分开。政府承担当地公共基础设施和公共服务的提供者，而不参与具体的国有森工企业的日常运营和决策。政府在国有森工企业中的资产应当通过相应的国有林区国有资产管理基金的方式进行管理。国有资产及基金对于企业的战略进行把握，能够从更长远的目标实现国有资产在国有林区发展中的积极作用。

　　通过股份制改造国有森工企业和国有林场，令国有森工企业和国有林场成为独立的企业法人。在市场交易行为中，企业按照企业的逻辑进行活动，不再承担额外的社会责任。无论对于普通企业，还是追求生态效果的特殊企业都是如此。对于追求生态效果的企业，规定必须是达到生态目标，企业在市场竞争中就会追求最有效率的行为进行运行。
国有森工企业和国有林场在转型过程中可以依据自身不同条件和目的变为不同经营体制的企业。既可以成为企业化运作的森林工业企业，也可变成以生态效益为主要目标的森林公园，还可以变成国有资本和家庭承包共同经营的双轨制企业。国有林场依据实际情况选择不同模式实现稳定转型。
国有林区的新发展离不开新型的企业家。国有林区的企业家是有胆识、会创新并能够进行组织管理的个人。创新不仅仅是技术和产品的创新，还有组织形式和管理形式的创新，企业家的作用对于活跃市场具有重大意义。
企业家群体的出现是市场化的结果。市场化改革形成的对于效率和创新的追求使企业家群体得到了凸显。私有、民营企业需要企业家，公有制企业也需要企业家。但企业家的出现也需要一定的孕育环境。令多种所有制共同发展的经济环境能够提供更多竞争和机遇，是企业家培育的摇篮。
国有林区经济体制改革是国有林区这一地区从计划性刚性体制向市场化弹性体制的转变。传统体制对于国有林区的人们的行为方式和道德伦理都具有很深刻影响，在进行经济体制转型的过程也需要建立适应新的市场经济体制的道德和伦理。
二是强调信用和信念。现代市场经济的重要基础是信用机制，通过信用机制才能实现商品和资金的有效交易。没有信用机制则市场化的交易成本很高，并不能够有效的配置资源。中国传统文化和行为规范中的信用是对市场经济体制的良好促进。对于信用继承和发展也是传统行为规范的集成和发展，有助于行为方式的继承和发展，为改革时期社会稳定发挥作用。对于国有林区改革还需要具有信念。这不仅因为改革任务艰巨，遇到困难和不确定性很多，还因为改革具有长期性。如果缺乏信念就会令大家出现短视行为，对于改革的措施不能进行有效实施，最终拖累改革的效果。对于改革具有信念，则能够令我们不畏惧改革过程中的困难和危机，总能够找到合理的方法进行解决。信念能够给处于经济体制改革中的国有林区带去改革的动力。最终信念也将会自我实现。