政治论文：公共行政学:管理还是政治?

 　一、绪论

　　自从20世纪80年代我国行政学恢复重建以来，经过众多学者的不懈努力，我国行政学取得了长足进步。在二十多年的时间里，我国行政学界引进了大量的西方理论，也发表了无数作品。然而我国行政学界的研究偏爱于宏大叙事的规范研究，倾向于政治学、历史、哲学、社会学等视角论述问题，喜欢使用"机制"、"模式"、"制度变迁"等宏大的概念。我国行政学研究的现状是概念演绎分析和问题演绎分析性质的对策研究泛滥，而采用逻辑实证的方法对具体数据、经验材料进行定性、定量的调查、研究、分析却极端匮乏，仅占研究总数的5%左右①，即使有数据收集与分析也只是很简单地罗列。这一方面是由于我国处于社会转型阶段，社会矛盾激化，许多重大的价值问题还未确定等原因，促使了规范研究的繁荣。但另一方面也反映出公共行政学界在科学实证方面的训练极其匮乏。这种严重的"结构性失衡"造成了理论与现实的脱节，阻碍了行政学知识的增长，也导致了公共行政学科严重的合法性危机。我国公共行政学实证研究与规范研究的分化严重，这在世界上有没有先例？如果有的话，有没有什么共同的思想源流？这种分野除了与我国所处的时代背景有关之外，与公共行政学科之间有什么必然关系？或者是学科本身的什么原因导致了这样的区分？

　　从我国的具体问题联系到世界范围的公共行政学科，实际上在学科发展的历史中，效率与民主就是公共行政学中最根本的矛盾论题，贯穿着学科的百年历史。而学术研究中的实证研究和规范研究的分化与争论，主宰了公共行政学术研究发展的历程。日本学者西尾胜归纳了公共行政学这两大谱系[1]，一个以科学管理为源头，它关注管理技术、组织理论等内容；另一个以政治学、法学、哲学为源头，它重点关注公民权利、政府责任、社会公平与正义等价值内容。前者的目标在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最经济方式从事行政管理和提供公共服务；后者则努力体现公共行政的公共性价值。效率准则与民主（或公共）精神是公共行政学交织又排斥的双重诉求，公共行政学正是在对这两大谱系的应对、协调中获得了自身发展。

　　公共行政学的这两个谱系形成了两大理论范式：传统的"威尔逊-韦伯范式"和"民主行政范式"。"威尔逊-韦伯范式"服膺于技术理性和专业主义的巨大成就，认为行政学应成为一门研究如何高效执行且普遍适用的"科学"，哲学方法论应立足于逻辑实证主义。"民主行政范式"强调对行政过程的参与，注重民主精神、公共性、社会公平和正义等价值问题，方法论则认为立足于政治哲学的规范研究。本文的论述涉及这两大范式及其各自具有代表性的大师西蒙、沃尔多的理论对话，并将这种争论与我国行政学的研究现状结合。这将有助于我们更好地理解和反思我国公共行政学的现状，也有利于更清晰地认识行政学下一阶段研究应该选择的路径。

　　二、管理主义与逻辑实证主义价值观

　　（一）管理主义特征

　　公共行政研究中管理主义与逻辑实证主义价值观有一个重要信条：效率至上。这与公共行政学建立的时代密切相关。19世纪中期以来，伴随西方国家工业化、全球化和城市化进程的逐步深入，各种社会问题和政治问题日益凸显，小且弱的政府和政党分肥制越来越无法适应社会的发展变迁。另外，当时政治腐败盛行。公共工程的承包合同往往给那些贿赂政府官员的人或者关系亲密的人。因此，19世纪末以来进步主义的政府改革运动，都强调公务员队伍的职业化、价值中立以及竞争力，其逻辑基础均是效率[2]。

　　伍德罗?威尔逊也是进步主义改革运动的参加者，其思想价值观自然是以效率为准则的。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》将行政研究的目标定位于：首先是发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何通过最少的金钱和精力成本，以最大可能的效率来做这些恰当的事[3]。威尔逊由此将行政活动从政治活动中分离开来，这其中内含了明显的效率要求。

　　公共行政学初期在古德诺、泰勒、法约尔、古利克、厄威克等学者的推动下发展，逐渐形成了单中心主体、政治-行政二分、强调命令-服从的组织模式、价值中立、效率至上的价值观。包括梅奥主义也被认为是强化了家长主义，因为强调他的目标同样是提高工人生产率，用一种更成熟的方式强化了控制[4]。

　　西蒙是管理主义途径最具代表性的大师，他被认为与沃尔多联手结束了公共行政学的正统时期。西蒙虽然对正统行政学理论提出了批评，但同样更多地关注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原则，并提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，也同样认为"决策前提中最重要的……就是效率准则"[5]（p.218）。西蒙对效率价值的坚守，以及对行政学的本质看法与他所批判的古利克并无二致。

　　管理主义取向与政治过程取向的区别，一个很重要的方面体现在对公共预算的态度上。因为预算涉及资金，容易计量。管理途径的公共行政支持理性的效能预算体系。"成本效能"是预算制定时考虑的重点。在此途径下，不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配，主要取决于成本利益关系。而政治途径则认为，预算是政治问题而非事务性的。预算分配代表政治系统对于各种价值顺序的正式偏好，是不同团体竞逐公共资金的结果。这种结果会与不同群体、政治人物的力量变化及公众政治观点的变化相联系[6]（pp.2234）。而西蒙认为预算文件可以为成本收益提供比较依据，把预算当做控制效率的工具使用[6]（p.231）。这深切地反映了西蒙对公共行政学的科学主义定位和价值倾向。 　　（二）逻辑实证主义的方法论与价值观

　　在方法论上，管理主义取向坚持采用价值中立的逻辑实证方法对公共行政进行构建和研究。逻辑实证主义认为行为规律可以通过仔细观察显露的行为而逻辑地总结出来。它遵循特定严格约束的科学研究方法：确立问题，提出相关因素关系的假设，设计和执行能验证这些关系的研究方案，而且这些研究必须是经验性的，是以对客观现实的观察为基础而非主观的信念[7]（p.74）。西蒙认为"化学实验从其可重复性中获得有效性――即科学权威性；如果不能足够详细地描述化学实验的可重复性，那它就没什么用。在行政中，我们连说明在行政'实验'中发生了什么现象的本领都很匮乏，更不用说保证实验的可重复性了"[8]。由此可见，管理主义学者在方法上追求研究设计的严谨性，资料收集和分析的精确性，结果的可重复性，强烈反对规范研究散文式的写作，认为这类研究论断新奇、充满争议却缺乏清晰的证据，并不是严格的科学和学术。

　　在对公共行政的学科定位问题上，西蒙的管理主义、逻辑实证主义价值观决定了他对公共行政的科学主义定位，主张建立一门真正的"行政科学"。他力主将价值要素与事实要素分离（这与威尔逊将"政治-行政"分离有某种程度的重合），并提出评价决策是判断决策与宗旨之间的纯粹事实关系[5]（pp.4951）。在如何将公共行政科学化的问题上，西蒙首先给出科学的基本设定是：第一，科学只关心论断含义的事实层面，而不是道德层面，而事实要素才是行政科学的本质。第二，实践科学与理论科学只在道德方面存在差异[5]（p.310）。然后将行政科学（"Science of Administration"中文版翻译成"管理科学"，但翻译成"行政科学"也许更恰当）归纳成以下结论：行政科学同任何一门科学一样，只关心事实论述。科学体系中没有道德论断的立足之地，一旦有道德论述的出现，我们总可以将其分解成事实和道德两部分，只有前者与科学有关[5]（pp.312313）。在西蒙看来，自然科学和社会科学，以及不同的学科之间的"科学论述在逻辑上并不存在不同。它们之间的任何差异，都是由于研究对象的不同，而不是内在本质不同"[5]（p.231）。西蒙把公共行政置于"统一科学"思想的指导下，为公共行政学科学化与学科化做出了巨大贡献。

　　管理主义取向的学者对民主价值都表现出不同程度的冷漠，甚至是对立。一方面，公共行政创设的时代背景是美国政府处于极度腐败、低效、无能的状态，因此学者们主张将行政从肮脏的政治中剥离出来，试图建立一个纯粹技术性的执行领域。另一方面，公共行政的理念更多的是来自工商界，而工商界集权式的管理在19世纪创造出了巨大的财富。因此管理主义学者在不同程度上认为民主造成了分裂、低效、腐败等问题，这颠覆了18-19世纪民主、分权的信念[4]。例如伍德罗?威尔逊就认为"权力只要不是不负责的，就没有危险。如果权力被拆分，并分配给很多人共用，那它就会变得模糊；而当权力变模糊，也就变得不负责任"[3]。不得不说的是，责任主体匿名化问题确实是民主的一个软肋。西蒙虽然没有表现出如此极端地反对民主的态度，但他也主张价值中立，只考虑"事实要素"，而不考虑道德伦理。

　　三、政治哲学取向与规范研究的价值观

　　（一）政治哲学取向特征

　　过于强调科学管理与效率准则的取向导致公共行政研究与民主政府的基本要求相去甚远，因而遭到了一些学者的强烈质疑与批评。批评者认为，这种机械式的效率，忽略了许多重要方面，不利于学科的发展，而且非人格化的官僚制体系压抑了人性。例如马尔库塞就批判道："工艺的合理性已经成为政治的合理性"，"（技术理性）广泛合理性（这种合理性促进效率和增长），本身就是不合理的"，"科学管理的产物，……削弱了否定思考能力，理性的批判能力"[9]（pp.487498）。奥斯特罗姆则批评"伍德罗?威尔逊、他的同代人以及他们的追随者所进行的范式转型可以看作是一种倒退，而不是进步性的发展"[10]（p.170）。Lilienthal则体现了美国独特的反国家主义思想，他提出："我们怎么能为了享受一个强大的中央政府带来的便利，就逃避臃肿、强大的政府带来的长远的邪恶呢？"他认为只有彻底的分权才是解决之道[11]。

　　与管理主义、实证主义的学者敌视、漠视民主相反，众多持有政治哲学取向的学者在批判"威尔逊-韦伯"范式的同时，很早就意识到民主价值是公共行政不可或缺的组成部分，并认为只有民主价值才能弥补这种范式的局限。莱维坦指出，"一个民主国家的公务员，除非他对民主的意义、公民的尊严、人民公仆观念持坚定的赞赏态度，否则他是无法履行好自己的职责的"[12]。他还提到"行政体系的性质与政府哲学原则的性质同等重要。行政体系在执行法律时渗入民主精神和意识形态、尊重人的尊严，这具有至高无上的重要性"[13]。Kingsley则认为"一个科学的手段，只有在这样一个稳定的社会环境中才可能运行：接受共同思想体系的有效政治纲领，拥有一个普遍的价值观"[14]。也就是说单靠技术理性是无法支撑社会运作的，技术手段的运行必须以共同的价值为基础，在西方这价值就是民主的思想。Fries则从另一个角度论述行政民主，"在技术的世界，政治和立法过程无法单独保证民主。但这不意味着我们不能朝着民主现在的方向前进"[15]。事实上，正因为政治与立法过程无法保证民主，行政民主才显得尤为重要和珍贵。

　　众多政治哲学取向学者已达成共识，公共行政的效率研究必须建立在民主精神、宪政原则、社会正义等规范性价值基础上。现代民主社会中，行政直接关系到公众的切身利益，不能脱离民主。因此"民主制行政"的新范式应该成为公共行政的目标。

　　（二）规范研究的方法论与价值观

　　在方法论上，政治哲学取向的公共行政学倡导充满价值关怀的规范研究方法。规范研究是以价值问题为核心关注点、以解读和诠释文本为主要表现形式、通过逻辑、想象、思辨等方法来回答某个学科的基本问题乃至世界重大问题的研究路径[16]。规范研究在公共行政学领域中倾向从价值方面理解政治生活和公共行政，注重对政治思想史上重要文本的诠释与批判，也强调回答"应当是什么"等规范性价值问题。政治哲学取向坚持公共行政学的研究要维护对宪政、民主等政治传统，要关注公平、正义等基本价值，要能促进美好社会等目标，学术的研究不能被科学主义统一。 　　在学科定位上，逻辑实证主义者将民主、正义、美好生活等价值目标寓于效率过程中或者是排除在效率过程之外，不予讨论，只是通过实证途径来研究行政效率，致力于建立一门普遍适用的行政科学。但一些思想家认为这种盲目追求所谓的科学方法，实证主义，排除价值的研究方法，压抑了人性，限制了知识的来源，也压制了学术的创造性与批判能力，"实证主义必须在现实中找到实现概念的手段，理论与实践、真理与事实间的一致。哲学的思想变为肯定的思想；哲学批判只能在社会结构内部进行，并且把种种非实证的概念诬蔑为纯粹思辨、梦想或幻觉"[9]（p.560）。

　　规范研究者则认为公共行政研究离不开规范价值的分析，公共性是效率研究的前提，行政效率研究必须置于特定的价值文化背景中，必须与有关自由、民主、国家的作用等问题的政治学理论相结合。因此他们不认为公共行政学必须是一门严格的科学，不应用狭义的"科学"来衡量公共行政学的所有知识，并将不符合所谓"科学"的知识斥之为伪科学，排除在公共行政学的领域之外。公共行政学可以是科学，是艺术，也可以是一门专业，或者都是。社会科学不应该只关注科学，还要着眼于社会变化[8][17]。规范研究者没有匆忙地为公共行政划定僵化的学科边界，他们诉求知识来源的多元性，广泛借用其他学科的理论成果，将公共行政学建立在广泛的政治、历史、哲学文化、社会的基础之上，也使得公共行政更加具有人文关怀的色彩。

　　四、西蒙-沃尔多之争

　　1947年，西蒙出版了《管理行为》一书。稍后，另一位重要的行政学者沃尔多出版了《行政国家》。公共行政领域的这两本至关重要的著作突显了公共行政学中两种学术旨趣之争：是实证取向的行政科学，还是价值取向的政治哲学？这场争论的导火索是沃尔多在《民主行政理论的发展》一文中对西蒙理论进行批评，"我认为不存在一个可以将价值加以排除的'事实决策'的领域。决策就是要从备选项中进行选择；在备选项中选择就是导入价值。赫伯特?西蒙的（逻辑实证主义）方法论阻碍了他对行政学研究作出更大贡献"[4]。对西蒙的效率至上观念，沃尔多也进行了抨击，事实上，西蒙的《管理行为》一书在捍卫行政学是一门抽象科学，以及核心价值是效率的观念。然而普遍趋势很清楚，就是弱化、扩展、社会化甚至是拒斥效率观念[4]。这暗讽了西蒙的理论已经过时。

　　西蒙对沃尔多的批评给予了强烈反击，辛辣地讽刺沃尔多及其代表的政治理论家不懂逻辑，"我相信脚注中的断言是不正确的……期望沃尔多先生会更加特别地指明逻辑的断裂是在哪儿发生的，指明还有什么是达到我所得出的结论的正确前提和推理思路"[18]。西蒙还批评沃尔多没有用严格的逻辑实证方法，得出结论并不可靠，"沃尔多先生在文章中没有定义关键术语，因为他没有系统地设置前提，他的观点从哲学跳到心理学，再跳到历史学然后又跳回来"[19]。西蒙在文章中抨击了政治哲学取向的规范研究方式。他认为大多数规范研究的政治理论家采用"散漫的、文学性的、隐喻性的方式写作"，因此大多数政治理论"装饰着断言、谩骂、隐喻，但很少具有说服力"[18]。西蒙讽刺政治哲学家根本就不懂实证主义，又怎么能诬蔑实证主义妨碍了民主行政？德鲁克也在该文章对沃尔多提出质疑：没有严谨地定义民主，没采用严格的推理方式，回避了自己提出的大组织的问题，以及将私人组织与公共行政统一对待造成混乱等。

　　沃尔多对西蒙、德鲁克的反击又再次做出了回应。沃尔多直截了当地表明对逻辑实证主义抱有敌意。但沃尔多并非全盘否定实证主义，他并不反对作为"思想、调查技巧或行动的实证主义和经验主义"，但认为实证主义不是"哲学的终点和哲学本身，只是研究的工具，不能垄断真理"[18]。我们看出在对待逻辑实证主义的态度上，西蒙认为它本身就是目的，而沃尔多则是工具论的观点。对于西蒙批评的政治理论家不懂实证主义的问题，沃尔多认为并不一定非要懂逻辑实证主义才能评价它，才能得出正确的结论，用非实证的方法也能得到实证主义的结论，例如《管理行为》中的"沟通"那一章节，完全可以用非实证主义的方法得出。"人的思维过程还是个秘密……许多科学家的重要结论是通过将前提作废而得到的。"[18]在谈论到政治理论没有严谨的逻辑结构，在不同的领域跳来跳去，沃尔多评论到，"我不后悔'从哲学跳到心理学，再跳到历史学然后又跳回来'，因为我的行政研究领域是多元的。我不用严谨的三段论形式，是因为我不需要"[18]。

　　西-沃之争实际上就是代表了公共行政的管理主义与政治哲学这两种思维方式和哲学方法论的冲突，从宏观的角度说是代表了以工具理性为特质的现代性与以民主为特征的政治传统的紧张。他们以及所代表的两种取向的争论焦点可以归纳成以下几点。

　　其一，学科定位：公共行政是一门科学吗？

　　西蒙的逻辑实证主义主张用自然科学、逻辑实证主义的方法，研究行政组织、行政行为、行政决策等问题，进而发展成一门真正的行政科学。前文已经论述过西蒙将行政学科学化的方式，这里就不赘述了。沃尔多则认为公共行政不能用狭义的科学去衡量，它更像是一门专业。社会科学不仅是理论学说，也是社会中一切的现象、制度安排等。社会科学与自然科学同样都为人类发展做出了巨大的贡献。

　　其二，哲学方法论：实证还是规范？

　　从对学科的定位上我们可见这两者在方法论上的区别。西蒙主张将公共行政从行政谚语中解放出来，他的方法就是引入逻辑实证主义和行为主义的社会科学方法。西蒙以一种经验主义立场，采用严密的逻辑推理和自然科学技术手段，将公共行政学统一于科学的观念之下。沃尔多等政治理论家认为逻辑实证主义的方法将人性置于危险的境地：把人当成手段而不是目的。民主的伦理应该是康德式的[4]，民主的精神应该渗透到公共行政的研究中。众多规范研究取向的学者对科学一统甚至神化的趋势十分敌视，安克斯密特曾说，"后现代主义的目的是，抽取科学和现代主义的根基"[19]。法伊尔阿本德也曾批评："科学是最新、最富有侵略性、最教条的宗教机构。"[8]在哲学取向学者那里，公共行政学不能回避讨论什么是应该的，什么是好的等规范性价值问题。公共行政的知识应该有广泛的来源，得出正确、有意义、有价值的结论的方式也是多元的。 　　其三，价值问题：效率至上还是民主本位？

　　西蒙的管理主义取向试图将事实要素与价值要素分开，而行政科学在他的理论中与任何科学一样，只关心事实论述。只关注事实要素就是行政学意义上的价值中立，不考虑其他哲学价值，而效率就成了事实要素里的最高价值尺度。虽然效率准则在非商业组织比在商业组织中的应用复杂得多，但西蒙明确地讲到"效率准则是价值的共同衡量尺度"，"每项决策的制定，必须把决策当成效率问题来处理"[5]（pp.222，254）。西蒙将效率置于公共行政的基础地位，使之具备了学科身份和地位。但沃尔多所代表的政治哲学取向强烈谴责这种中立和效率至上的价值观，"效率这个观念是价值中立的甚至是反民主的，它是民主行政理论进一步发展的主要障碍。坚持效率作为行政"科学中的核心地位……这样的看法侵蚀着美国社会的根基"[4]。这些学者认为公共行政必须引入其他价值观，诸如公共性、宪政原则、正义精神等，其中最重要的就是民主。技术合理性不能成为政治合法性，行政不应该凭借效率就能获得合法地位，"在一个民主社会，能使一样东西获得合法性权威的只有民主本身"[5]。而对于公共行政中如何实现民主的具体问题，沃尔多等人尝试性地给出了一些途径，比如文官应具备民主意识、尊重公民权的态度[13]，可允许各种公民团体参加到行政过程中表达利益、帮助行政决策[4]，等等。

　　公共行政学的百年，就是始终在这两条冲突的路径上摇摆着发展。实际上，这两条路径彼此冲突，但也彼此支撑。威尔逊曾论述到，"作为美国行政科学基础的原则，本质上应该包含民主政策的原则"[3]。只是这条原则通常被我们忽略了。公共行政由两部分组成，"公共"有赖于政治哲学，若没有民主等价值作为目标，逻辑实证主义就是无根的浮萍，"不断上升却又哪都到不了"[18]。但公共行政同时又依赖于"行政"的管理主义理性。若是没有管理主义的实证研究，我们就无法了解和解释真实世界的情况，这种情况下得出的规范性结论必然是低质量的或虚假的。

　　五、结论与展望

　　"西-沃之争"对公共行政学的发展起到了双刃剑的作用[20]。一方面"西-沃之争"引起了公共行政学的身份危机。公共行政学没有自己原创的理论，没有达成普遍共识的学科核心问题与概念，没有自己独特的方法论等，都使得公共行政学至今的学科地位和身份依旧不断受到挑战与质疑。另一方面，正因为没有统一的理论范式，才使各种知识都能自由进入该学科，才会更广泛地关注理论界与实务界各种现象，这极大地丰富了学科的知识。而且管理主义与政治哲学取向两个路径在完善自身发展的同时，良性竞争，借鉴吸收彼此的长处，使得公共行政学能保持长久的活力。

　　公共行政学两种途径的争论对中国行政学的发展有什么影响呢？一方面，我国政府管理专业化与法制化不足、公务员制度等规范化程度很低，执行低效而成本高昂，腐败盛行，也就是典型的科层化不足；另一方面，我国又处于社会转型时期和发达国家高度示范的国际环境中，许多重大的规范性价值问题并没有解决，各种维权运动日渐兴盛，人民的公平、民主意识开始觉醒。这就决定这两条路径都对中国公共行政的学术界和实务界有巨大的价值，不可偏废任何一方。

　　然而我国公共行政学研究呈现明显的"结构性失衡"，实证研究进展仅占5%左右①。缺乏实证主义的研究，缺乏对真实世界的深入调查了解，却想当然地得出结论，给出价值判断，这样的规范性研究质量可想而知。实际上很多研究连规范性研究都说不上，很多研究没有深厚的哲学理论功底，没有历史学的素养，没有文献批判性评估，没有理论对话，只相当于有感而发。这显示出公共行政学门槛极低，缺乏学科的共识性问题与价值观，指导实践的能力严重不足，因此身份危机的发生也就成为必然了[21]。

　　研究结构失衡并非没有先例，在美国公共行政学研究的早期阶段，管理主义式的研究占有压倒性优势。因此失衡并不可怕，我们要有面对问题的勇气，正确选择发展路径，逐步改进公共行政学的研究。各高校、研究机构应大量开设实证研究的课程，教授收集的各种科学方法、分析工具的应用资料以及统计学、数学等方面的知识内容，对学生的考核也应偏重于逻辑实证方面的测试。各主流公共行政学期刊、政府项目资金支持也应该在这方面发挥重要的引导作用，以扭转这种畸形的状态。此外，积极构建国内外学术的对话平台、学者们的反思与自觉也相当重要。只有进行这些方面的调整，中国的公共行政学才能逐渐形成这样一个健康的格局：大部分的人主要从事实证研究，致力于更好地了解和解释真实世界，而另一部分人主要从事规范研究，探寻本学科最基本的问题