政治论文：行政环境与电子政务的策略选择

 本文通过统计调查资料的对比，从行政生态学的角度，对电子政务进行"行政管理-行政环 境"的互动分析，提出了电子政务在不同环境条件下的可选策略组合，提出了我国电子政务发展应当避免的政策陷阱。认为中国当前电子政务建设的基本目标，是在转变公共产品和服务的生产方式的过程中，建立适应"以信息化带动工业化"需要的"双棱柱型"电子政务模式；中国电子政务主要的发展空间在于从技术应用和政府管理信息化向前推进，即适时全面进行政府流程再造和建立服务型政府，并结合中国国情有重点地推进社会主义民主政治建设，在此基础上实施与之配合的电子政务模式。 关键词　电子政务　行政环境　政府管理   　　电子政务的实现过程，是政务管理的现代化过程。政务管理是随历史的发展和环境的变化而不断变化的，正如工业文明创造了科层制的政府治理一样，新的社会必然要求新的政府治理形态。世界范围的电子政务浪潮，正是对新的信息时代变革的回应。   　　电子政务的发展既是中国现代化进程中不可或缺的一环，也是加快中国现代化进程的一个新的推动力量。中国是一个发展中国家，限于条件和资源制约，电子政务建设不能一蹴而就，只能分阶段推进。因此，电子政务的策略本质上是阶段性策略，无论盲目激进，还是消极不前，都会产生不利的后果。 　　 　　电子政务，核心是"政务"，电子政务建设需要科学的行政学理论指导。本文采用行政生态学的理论方法，在把电子政务视为行政系统现代化的前提下，把行政系统本身作为一个"有机体"，建立了关于这个"有机体"与行政环境互动分析的理论框架，并基于大量实证数据研究了电子政务不同环境和阶段下的策略组合，探讨了中国电子政务的策略选择问题。我们之所以从行政生态学的角度，研究电子政务与其行政环境的互动关系，目的是把我国电子政务放在全球化的宏观背景和历史发展的动态演进之中，去权衡各种策略组合的利弊优劣，以便与时俱进地推进中国政务系统的信息化和现代化进程。   一、作为行政系统的电子政务及其策略组合   　　综观世界各国实践可以发现，电子政务是政府解决其所面临的紧迫的经济和社会问题的一种手段，是推动经济与社会发展的一个工具。因此，每一个国家或地区在选择发展什么样的电子政务应用系统时，应该首先审视一下自身经济与社会发展的紧迫问题是什么。   　　电子政务作为全球化、信息化时代的政务改革，对不同国家来说，挑战是一样的；但不同国家的应战策略各有不同。各国电子政务策略上的不同，首先就是由行政系统面临的不同问题和自身的意向决定的。因此，研究一国电子政务的策略取向，不能离开对行政系统本身的分析。   　　人们可从用户界面的特点变化上，将电子政务的发展归纳为几个递进的阶段: 一是公共机关在网上单向发布信息，相当于"政府上网"，用户可从政府网站获得和下载信息，但不能或不方便上载信息；二是局部政务应用上的双向互动，较前一阶段的进步之处在于用户可以反馈或上载信息；三是双向在线实时的政务处理，进步之处体现在政务处理的在线实时化；四是整合多种政务应用系统基础上的在线政务，即面向用户提供"一站式"的电子政务。与此大同小异，联合国经济与社会事业部新近发布的报告---Benchmarking E2government : A Global Perspective ，将电子政务的发展划分为: 起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个阶段。这种"五分法"与前面"四分法"的区别，是把前者所提第三阶段展开为"双向"和"实时处理"两个阶段。   　　我们认为，首先应当肯定，这样归纳电子政务的一般趋势及其阶段划分有积极意义，但仅此是不够的。它们共同的弱点比较明显: 从方法论上看，仍过于把视角放在了"电子"上，而忽视了从"政务"的角度进行归纳和阶段划分。我们一旦将电子政务回归于"政务"，其发展趋势和阶段会展现出另一种结果。   　　我们知道，"政治-行政"二分法是公共行政学的理论基础。国家政府被分成两种职能及过程: 一种属政治领域，即它负责政策和法律的制定过程，其中包括政治民主，如公民和各利益集团的意见表达、投票、政党及政治决策和法律形成的种种程序等；另一种属行政领域，包括法律和政策的执行，执行过程中包含的机构、程序以及行政管理等。   　　电子政务中的政务，既包括政治，又包括行政。从而，我们可以把电子政务从大的范畴上，区分为电子化政府与狭义电子政务。进一步，基于不同公共行政学基础理论之上的不同的政务目标，通过对与之相匹配的电子政务策略进行系统梳理，分析比较电子政务基本策略所涉及的目标优先顺序和实施特点等方面，我们可以将电子政务区分为如下五种依次展开和递进的阶段性策略。它们之间存在逻辑和历史上的有机联系。即从历史演进看，它们分别代表电子政务发展从低到高的五个不同阶段或台阶；从逻辑关系看，它们分别代表电子政务完整概念的不同环节。   策略一: 技术应用型电子政务建设   　　技术应用型电子政务建设，内涵为信息技术在政务中的应用，外延包括电子政务信息基础设施建设、电子政务信息资源开发利用、电子政务信息技术和应用、电子政务相关产业发展、电子政务技术标准、法规和政策建设以及电子政务技术培训等。   　　技术应用型电子政务，主要优先关注以下问题:   　　1 实现政府办公自动化，包括办公手段的计算机化、网络化。 　　2 将信息技术应用于政府管理和事务处理。 　　3 在网上进行政府形象展示。 　　4 为政府信息发布提供新型手段。   　　这种策略的特点在于，它虽然可以和政府管理、机制、体制的改革相结合，但更重要的是，即使不涉及管理、机制和体制的改变，它自身仍然可以独立实施，并可以作为其它策略的逻辑上的最初级的基础和电子政务历史发展的第一阶段。   策略二: 管理信息化型电子政务建设   　　管理信息化型电子政务建设，内涵是在技术应用基础上，实现政府管理信息化。它的外延下限边界是电子政务由管理主导，而非技术主导；外延的上限边界是以优化职能、转变职能为限，不以政府流程重组为先决条件。   　　管理信息化策略，除了要考虑信息技术应用策略所需要解决的全部问题之外，主要关注的属于自己的特殊问题包括:   　　1 从管理角度应对信息技术革命带来的挑战。 　　2 强化政府管理职能，提高政府行政效率。 　　3 在优化政府职能范围内如何发展有效的组织体制。   　　需要说明，管理信息化型策略与流程重组型策略，同属狭义行政管理范畴，同属行政体制改革指导范围。但前者属于科层制管理，后者属于流程制管理；前者以政府职能转变为指导思想，后者以政府流程再造为指导思想。所以分属不同策略。政府管理信息化，可以作为电子政务逻辑上的第二个基础环节和电子政务历史发展的第二阶段。   策略三: 扁平服务型电子政务建设   　　扁平服务型电子政务，内涵是指行政运行机制从科层制的职能型政府向扁平化的流程型政府转变的电子政务；区别于政府管理信息化的外延下限，是从"以政府职能转变"为核心的行政体制改革，发展到以政府流程重组为标志的旨在改变官僚制本身的行政体制改革；区别于电子民主型电子政务的外延上限，是它只涉及行政体制和流程的改革，不涉及政治体制改革。典型的扁平服务式电子政务策略，在解决管理信息化型电子政务提出的全部问题的基础之上，优先关注专属于自己的特殊问题如下:   　　1 从政治体制改革高度认识行政体制改革，以应付信息技术革命带来的挑战。扁平服务式电子政务策略，虽然只限于行政体制改革，但却反映着政治体制改革的理念。这在行政学研究对象中属于政治性较强的行政行为。 　　2 如何从运行机制而不光是管理角度进行行政体制改革。 　　3 在电子政务中如何发展有效的组织体制。 　　4 从改造官僚制的角度平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性。   　　扁平服务型电子政务，可以作为电子政务逻辑上的第三个基础环节和电子政务历史发展的第三阶段。   策略四: 电子民主型电子政务策略   　　电子民主型电子政务策略，属于政治体制改革范畴，是行政体制改革与政治体制改革结合的产物。与扁平服务型电子政务策略的最主要区别在于，一站式服务或运行透明化，可以不涉及政治体制改革，而只是行政体制的工具性改革；而实行电子化民主，则直接诉诸基本价值的确定和实现。它既涉及程序民主，又涉及实质民主。它形式上是行政体制改革，实际上是政治体制改革。