社会学论文：地方政府在公共危机治理中形象重塑的路径选择

 　　公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。引起这种状态的原因包括自然的、社会的诸多因素。我国已进入公共危机的频发时期，地方政府在公共危机过程中的形象受损，及由此引发出政府合法性问题讨论，这已成为常态的现象。因此，地方政府在公共危机治理过程中的形象重塑就显得特别重要，这也是地方政府有效治理的重要内容。中西方学者虽然从不同视角对政府形象重塑问题进行了有益的探讨，但是对公共危机过程中的地方政府形象受损，以及治理过程中形象重塑问题的探讨却不足，甚至在系统的理论研究方面几乎还一片空白。基于此，本文探讨地方政府在公共危机过程中的形象危机与治理过程中的形象重塑问题无疑具有重要的理论和实践意义。
　　一、地方政府在公共危机中形象危机的机理分析
　　地方政府在公共危机过程中出现形象危机，这往往与地方政府公共危机治理能力不强有着直接的关系。在社会转型公共危机频发的时期，地方政府只注重经济 GDP，而缺乏公共危机的预见性，面对公共危机的到来，就显得束手无策，不可能有效遏制公共危机造成的侵害，反而增大了公共危机治理的成本，由此政府形象受到损害，严重时甚至可能引发政府合法性危机。地方政府在公共危机过程中出现形象危机，导源于多重因素，而地方政府公共危机治理意识淡薄、能力低下、处置不当则是根本原因。这主要表现在如下几个方面:
　　( 一) 地方政府公共危机治理意识淡薄
　　公共危机频发，并不必然导致地方政府形象危机的出现。然而，公共危机的突发性要求公共危机治理机能保持常态性。如果地方政府公共危机治理意识淡薄，治理公关意识不强，形象意识缺乏，就极易出现形象危机。美国在 9·11 事件中，政府形象受到重创。我国政府在应对 SAＲS 的过程提高了公共危机治理意识，构建了公共危机应急处理机制，提升了政府危机治理能力。但是，地方政府对于这一事件，还没有从中深刻吸收教训，公共危机治理意识仍是相当薄弱。如汉源事件中，由移民补贴矛盾导致的大规模群体性事件; 在贵州 6·28 事件中，一个刑事案件引发大规模的公共危机事件。这些都是地方政府公共危机治理意识淡薄的表现。如果地方政府有较强的公共危机治理意识，就应当在初期予以妥善处理，把危机消灭在萌芽状态，就不至于引发更大规模的危机，以至于严重影响当地公共秩序，造成地方政府形象危机。
　　( 二) 地方政府公共危机治理能力不强
　　地方政府公共危机治理能力是指地方政府在一定的公共危机意识和理念的指导下，运用自身拥有的资源针对公共危机进行快速、有效的决策和强有力的执行，以达到化解公共危机、将损失降低到最低限度的能量或本领。如果地方政府能够有效的预测、控制和处理公共危机，则必然化小公共危机的侵害，有利于公共秩序的构建，政府在公众中必然树立起良好的形象。反之，必将造成地方政府形象危机，引发政府合法性问题。地方政府公共危机治理能力低下主要表现在四个方面: 首先，缺乏强有力的地方政府公共危机治理领导体制。尽管各地方设有公共危机应急管理机构，但多为临时性、非常设、非专业的公共危机管理决策机构。这些机构往往流于形式，其作用的发挥要依赖于各级地方政府的现行行政机构，这严重制约地方政府公共危机治理能力。
　　其次，缺乏强有力的地方政府公共危机控制处理能力。地方政府公共危机控制处理能力是指地方政府在危机发生时对公共危机进行的同期控制，即应对正在发生的公共危机，避免公共危机的升级和重大损失的造成。然而有的地方政府在公共危机面前显得措手不及，无法应对和控制公共危机局面。如5·12四川汶川特大地震中，有学校提前对师生进行了撤离演练，在地震发生时师生们能够做到有序的撤离，有效地减少人员伤亡，而缺乏这种演练的学校和单位，地震发生时惊慌失措，撤离时显得混乱无序。地方政府要想具有强有力的危机控制处理能力，也是需要做相应的准备的。没有相应的准备，在公共危机爆发时，就会缺乏公共危机控制处理的能力，导致地方政府公共危机管理能力的不足。再次，地方政府公共危机治理手段有限。地方政府在应对公共危机时，最常用的就是行政手段，缺乏市场手段等一些柔性的管理手段，这不利于公共危机的解决。
　　第四，地方政府公共危机治理行为失范。地方政府公共危机治理行为失范是指地方政府及其公务员在公共危机治理过程中不是本着"服务"而是时刻想着发国难财，甚至违反法律法规，贪污、挪用、侵占、私分用于公共危机管理的物资与资金的行为。在公共危机状态下，民心本来就不稳，如果这时地方政府及其部分公务员的行为让公众失望，就会给地方政府形象产生毁灭性的打击。5·12 特大地震救灾过程中，大多数地方政府、基层政府救灾得力，但据调查，仍有少数基层政府工作人员随意的处置救灾物质、私分救灾物质、变卖救灾物质，甚至存在挪用、贪污救灾资金等行为。这些失范行为在当地造成极其恶劣的影响，严重的影响基层政府在民众心目中的形象，造成地方政府形象危机。
　　( 三) 地方政府公共危机的公关能力缺失
　　地方政府的公共危机公关是指在地方政府针对公共危机而进行的一系列公关活动，目的是争取社会各界的理解和支持，以化解公共危机，树立良好的地方政府形象。经过"非典"以后，我国政府危机公关能力整体有所提高，但就地方政府而言，危机公关的能力还有许多缺失。主要表现: 缺乏专业危机公关人才，只是在需要的时候临时召集一些政府工作人员进行危机公关，公关效果大打折扣。还有忽视或者不善于利用媒体的作用。不能够针对不同的群体采用不同的危机公关。危机公关手段单一，多采用"堵"等硬性手段方式。"如在 2009 年'邓玉娇刺死官员案'中，其家乡湖北巴东县野三关镇的电视和网络信号一度因为'防雷击'而中断; 同年，湖北石首群体事件发生后，石首市区网吧断网，事发地一带还曾一度断电。""在某些比较敏感的涉及政治的危机事件中( 如: 汉源事件、广安事件) ，政府更是暴露出危机公关不成熟的重大弱点，强烈遏止信息披露，与媒体和普通百姓关系僵化。"这些弱点使得地方政府危机公关能力不足，导致地方政府与公众沟通障碍，造成地方政府形象危机。
　　( 四) 法律制度的不完善
　　虽然颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》( 2007 年 11 月开始实施) 等法律文本，公共危机治理实现了有法可依，但公共危机治理基本法的缺位，以及配套的法律规范的不健全、可操作性不强等，给地方政府公共危机治理带来了困惑。在法律制度不健全的情况下，地方政府公共危机治理行为得不到有效控制，严重影响公共危机治理效果，从而导致地方政府形象危机。
　　二、地方政府在公共危机治理中形象重塑的路径选择
　　地方政府如何有效面对公共危机，在公共危机治理过程如何取得民众信赖，从而实现地方政府形象重塑，这是地方政府治理中亟待解决的问题。基于地方政府在公共危机中的形象危机原因分析，我们认为，在公共危机治理过程中的地方政府形象重塑应当思考以下几个问题:
　　( 一) 增强地方政府危机治理意识，做好危机预警
　　公共危机的爆发，虽具有突发性，实质是渐发而来，有一个量变到质变的过程，是量的积累到达临界点的结果。对于地方政府而言，有效的也是低成本的公共危机治理最优选择无疑是把公共危机消灭在萌芽状态。为此，首要的工作就是做好危机预警工作。主要包括两个方面: 一是预防准备工作，二是监测预警工作。预防准备工作的目的是防患于未然，主要工作是排查安全隐患和危机演练。排查安全隐患即排查危险源和危险区域，如危险化学源、大量人群聚集场所等。危机演练即实战演练，其好处在于让参与者身临其境，正确认识危机和提高应对危机的技能。监测预警是指地方政府要设专门的机构、配备专门的公共危机管理人才、专门的仪器设备进行监测预警工作。排查危险源和危险区域是预警的重要内容，但并不是最终目的，而关键是排查到的危险源和危险区域之后，要有效地监测风险和预测危机，并能遏制其漫延与扩散，这才是危机预警的实质。在公共危机治理过程中，地方政府形象的重塑不是搞政府公关而做一些形象工程，这非但得不到预期效果，往往还会损害地方政府的形象。因此，在公共危机治理中地方政府形象重塑，只能靠增强地方政府公共危机治理意识，切实做好危机预警的工作实绩，扩大政府的影响，提升政府的权威性。
　　( 二) 提升地方政府危机治理能力
　　危机预警工作能够有效监控部分公共危机的发生，但并非所有公共危机都能够在危机预警阶段被消灭在萌芽状态。有些公共危机本身就难以准确监测，即便监测预警到危机，但危机的爆发也不可避免，比如重大的自然灾害、偶发事件引起的重大群体事件等。因此，面对此种公共危机时，政府如何控制危机势态，如何处置危机，则是对政府危机治理能力的考量。地方政府应在危机处置阶段，展现治理能力，实现政府形象重塑。"政府形象作为政府这一巨型社会系统的组织形象不可能通过主观的控制强加于公众的。优良的政府形象不是靠吹捧出来的，也不是靠一味地宣传出来的，而是靠脚踏实地地干出来的。"
　　因此，地方政府要树立良好的政府形象，就需要不断的提升公共危机治理能力。
　　首先，要构建科学合理的中枢领导体制。公共危机治理如果没有科学合理的中枢领导体制，就会形成政出多门、决策与执行的分离，公共危机治理就难以有效。如 2008 年南方雪灾，广州火车站站长在几天内，接待了多位中央领导、省部级领导、将军、武警部队首长，不同领导发出不同指示，让站长无所适从。
　　国际上，一些发达国家也非常重视建立强有力的中枢领导体制。如美国的联邦应急管理署( FEMA) 、日本各都道府县专设危机治理机构( 以地方政府的行政"一把手"为最高负责人) 、加拿大的应急准备局等。我国部分地方政府也开始探索新的体制。如 2003 年 3 月，上海市政府成立了"上海减灾领导小组及其办公室"，公共危机治理从过去的各自为政转变到了集中领导，这样在公共危机治理时，决策、执行分工合作，相应职能部门的配合和支持，条块清晰，分工明确。这些国内外的探索对地方政府探索公共危机治理中枢领导体制提供了丰富的经验。设立强有力中枢领导体制，能够有效的提高地方政府在公共危机治理方面的能力。建议地方政府积极组建专门的地方公共危机治理机构，加强危机预警的同时，加强与中央政府和相邻地方政府进行反危机合作。形成纵横交错的应对体系，能够迅速集中力量应对公共危机。
　　其次，培养专门的公共危机治理人才。公共危机的特点决定了公共危机治理的高难度性，这对地方政府危机治理能力提出了挑战。如果没有专门的公共危机治理人才，危机治理能力及危机管理效果将大打折扣。据统计，我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。5·12 特大地震造成的人员死亡和失踪接近 10 万，损失更是惊人。面对日益严重的社会公共危机，地方政府没有一批专业化的公共危机治理人才是无法有效的进行公共危机治理的。建议地方政府积极培养一批专业公共危机治理人才。
　　再次，增强地方政府公共危机执行和控制能力。
　　公共危机不仅具有突发性，而且具有涟漪性，稍有不慎，将会导致无法控制的局面。所以正确的危机决策还依赖于地方政府强有力的危机执行和控制力。
　　如 5·12 特大地震，需要的不仅仅就是正确的决策，更需要政府迅速有效的执行力和控制能力。时间就是生命，有效的执行力可以挽救更多的幸存者，有效的控制力才能保证灾区社会的稳定。因此，加强地方政府危机执行和控制能力势在必行，地方政府需要在平时加强相关的危机执行演练，只有通过不断的演练才能提高地方政府危机执行及控制能力。
　　第四，增强地方政府危机公关能力。地方政府危机公关的主要目的是塑造良好的政府形象。由于公众对地方政府形象的认知在一定程度上会存在偏差，有时地方政府即使是善意的作为也不必然导致它所期望的好的形象效应，甚至可能会妨碍公众对地方政府及其决策的认同。因此，地方政府危机公关能力，对塑造良好的地方政府形象至关重要。首先，要发挥媒体的作用。善于利用媒体，解释地方政府的危机治理行为，让公众更加了解地方政府的行为，消除误会，确立社会公众对政府的信心和信任。
　　其次，加强政府公关人员培养，推进政府危机公关。
　　地方政府强有力的危机公关能力是离不开优秀的公关人才的，地方政府要培养相关的危机公关人才。
　　再次，加强对公众的教育和沟通，让公众了解危机管理的难处，引导公众树立正确的世界观、人生观，对地方政府树立合理的期望，从而对地方政府的危机管理行为进行客观公正的评价。
　　( 三) 做好危机善后事宜
　　公共危机的爆发不以人的意志为转移，但危机善后事宜却为人的主观意志所控制的。比如汶川地震之后，有部分灾区就提出跨越式恢复重建模式，这就不是简单的旧址重建，而是着眼更高的标准、更好的质量来恢复重建。政府的此种举动得到群众的支持，也得到了国际社会的认可，提升了政府形象。对于社会危机而言，矛盾爆发后，首先，及时控制危机事态，做好安抚工作。对危机参与者进行区分和恰当处理，对被害人进行援助，避免危机进一步升级。
　　其次，注重心理恢复机制。公共危机的爆发，会对危机参与相关者造成心理创伤，应积极展开心理咨询和辅导工作，帮助危机受害者走出心理困境。再次，做好社会机制调整工作。通过对公共危机的处理，对公共危机发生的原因、危机处理的过程进行分析，提出政府在公共危机管理运作中的改进措施，从而推动社会制度的健全和完善。做好公共危机善后事宜，可以有效实现转危为机，实现地方跨越式发展或者推动社会制度的健全和完善，从而提升地方政府形象。
　　( 四) 加强公共危机治理配套建设
　　1． 健全法制，完善责任追究机制和监督机制
　　健全的法制是地方公共危机治理的保障。健全法制一方面是要加强危机治理方面的立法，另一方面也要加强有关政府形象方面的立法。增强公共危机治理法律、法规的针对性和可操作性，明确责任追究机制。政府官员及其公务员在公共危机治理过程中，因为自己行为失范，而造成公共危机治理困境和国家或地方政府形象受损，应当受到相应的惩罚，追究相应的责任。在监督方面，要广开监督渠道，形成内外监督网络，让公共危机治理中有损地方政府及整个政府形象的行为无处盾形。
　　2． 健全沟通机制，确保信息公开透明
　　公共危机并不可怕，可怕的是信息失真和不可获得性。信息失真和不可获得性可能产生危机的涟漪效应和引发新的危机。公开信息可以改变过去信息不对称的状况，增加透明度便于民众对政府行为的监督，也便于民众的积极参与。非典前期，由于部分官员隐瞒疫情，地方政府被国外舆论指责，认为地方政府处理不当，制造了一个信息不透明，对民众生命不够重视的政府形象。而在四川汶川 5·12 特大地震中，我国政府通过媒体如实的报道，信息公开透明，树立了良好的政府形象。可见，信息是否公开透明事关政府形象好坏。要确保信息的公开透明，就必须建全沟通机制，建立通畅的信息渠道。"国内外的经验表明，现代社会信息高度发达，政府与其被动地去'辟谣'，不如大胆公开危机真相，以显示政府开明、开放的治理理念。敢于公开危机信息，是一个负责任的政府的能力和信心的具体体现。"
　　3． 完善公共危机治理的参与机制
　　公共危机作为特殊的社会公共事务，涉及范围广泛，跨越领域多，时间压力大。地方政府来独自应对和解决显得势单力孤，应联系中央政府、临近地方政府、非政府组织、社区、企业和公民个人等参与治理，建立政府与社会合作互助的新机制。完善公共危机治理的参与机制，让更多的主体参与危机治理，不仅有利于公共危机的治理，也有利于对地方政府危机治理进行监督，有效防止危机治理行为失范，有利于地方政府树立良好的危机治理形象。
　　综上所述，地方政府只有树立形象意识、危机意识，不断的提高公共危机治理能力，健全法制和监督机制、参与机制等，才能够在公共危机中树立良好的地方政府形象，才会得到公众的支持，不断开创现代化建设的新局面。
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