法学论文：论中原经济区投资法制环境的问题

 　　摘要 :吸引外国投资，引进国外先进技术与管理经验是加快国家或者地区走向现代化的成功经验。而能否成功吸引外国投资关键取决于该地的投资环境，投资环境是包括政治的、经济的、文化的以及心理的各种因素的结合体，每种因素都直接或间接地影响海外投资者的安全与利益。在种种影响投资的因素中，法制因素起着主要的核心作用，因为其他各种因素都需要通过一定的法律形式加以规定和表现，从而对海外投资者施加影响。因此完善中原经济区法制环境是形成良好投资环境的重要前提，只有把吸引国外投资、投资环境与法制建设三者结合起来，才能更好地吸引外资，加快中原经济区建设。

　　关键词 :中原经济区建设 国际投资 投资环境 法制因素

　　"中原兴则中部兴，中部兴则中华兴","中原经济区"这个概念从最初提出到最终上升为国家战略，得到了社会各界的广泛关注，中原经济区的建设和发展对于我国整个经济安全至关重要。在现代条件下，任何一个国家甚至地区的发展，单纯依靠自身的条件从来不会取得成功，必须加强经济合作。国际投资是国际资金融通的重要方式，也是国际经济合作的重要环节，通过利用国际资金，取长补短，互通有无，对于加快中原经济区建设起着重要作用。因各国的政治、经济、文化与法律制度的不同，海外投资者面临着不同程度的风险，投资环境直接或间接地影响到外国投资的利益。一国的投资环境包括政治、经济、文化以及心里等各种因素，但其中起主要作用的是法律因素。

　　健全法制，保持法律的相对稳定性，对于吸引外国投资至关重要。在建设法治国家的今天，各种影响投资的因素都通过一定的法律形式表现出来，通过法律的规定与实施，对投资者直接予以影响。譬如税率的高低、优惠的有无、投资范围的界定、外汇的管理与限制、一国关于国有化及征收的政策等都是通过一定的法律形式表现出来的。

　　此外，国家或者地区投资环境的改变也只能通过法律的变更来实现，外国投资者要想取得投资的成功，不仅要着眼于现时有利的法制环境，更要考虑法律规定将来可能发生的变化。法律的不稳定性是投资风险的重要成因，由于各国产业结构的优化与国民经济重心的转移，各国都制定和适时调整相关的政策和法律规定，促进产业结构的优化升级。从国际投资法的角度看，国家关于产业调整的法律变更改变了国际投资已有的投资环境，特别是有关外资鼓励与促进、禁止或限制部门与领域的变化，这些变化有可能带来更有利的投资环境，也有可能使已投资项目由鼓励投资领域变为限制甚至是禁止投资领域，使原来的投资优惠条件或鼓励措施不复存在。如果投资者在决策时没有充分的遇见这些因素，法律的变化就有可能使投资者的目标落空。

　　由此可见，法制环境在吸引外国投资中的重要作用和关键地位。投资环境的诸多因素都是可以通过人力加以变更和完善，除了物质环境中自然资源和自然环境属于客观条件非人力能左右外，其他的如基础设施可以通过政府投资，项目融资加以建设，特别是社会环境可以通过人的主观努力加以完善。在所有的手段中，法律手段是改善投资环境的最有效方法，因为要改变上述因素，最终一般需要通过法律形式确定下来。因此，法制环境在社会环境乃至整个投资环境中具有举足轻重的作用，如欲改变和完善一国或地区的投资环境，必须加强法制建设。在国际投资中，法制环境主要是指法律秩序的稳定，法律制度的完善、稳定、连续，司法机关的独立性，行政机关是否能自觉守法、依法行政，公民的法律意识与法制观念等。

　　近些年来，中原经济区立法主体围绕本区域经济发展加快了立法进程，但是进度较慢并且大都站在维护本区域利益的角度，不利于区域经济协调发展。立法虽然日渐完善，但还存在许多盲点，例如，河南在发展产业基金改革方面，目前尚未出台《产业投资基金管理办法》等有关法律。法律未规定领域使得很多法律关系无法可依，严重影响外商投资的法治进程。投资立法透明度不高。《与贸易有关的投资措施协议》要求其缔约国要保证其外资立法具有透明度，而中原经济区的外资立法在透明度方面，与协议的要求还存在较大差距。其中与外商投资有关的大量内部文件未公开，中原经济区利用外资领域的很多重要文件大多是通过一些非公开的内部文件、行政指示、批文等来决定的，这些文件的内容涉及税收、财政、外汇等各个方面，这些未公开的文件使外商无所适从。

　　此外，外商投资企业的审批原则也不公开，使得在国际投资中大量腐败滋生。没有一个系统、完善、透明的法制环境，即使规定诸多外商投资的优惠条件、鼓励措施，但因为无法预见未来整体的投资环境，使大量投资者望而却步。近年来、中原经济区执法的文明程度有了很大程度的提高，行政执法的合法性、合理性、比例性原则作为执法原则被写入法律，但是在执法实践中还存在着不严格依法行政、有法不依、执法"地方保护主义"、执法利益化、执法人员素质不高等问题。在行政执法方面，当前存在的主要问题是有法不依、执法不严。在执法过程中，一些执法人员往往出于一时利益上的考虑，做出越权行政和滥用职权行为，使合法外商投资者对中原经济区的司法公正和执法文明产生不信任感，也使得守法者相对处于竞争的劣势地位。此外，一些基层行政机关的执法经费主要来源于罚款和收费，而且所罚款项和所收经费会按比例返还，致使一些执法行为与执法者自身利益联结，造成行政执法行为与依法行政原则相背离。这些既是腐败滋生的温床，也对区域投资环境产生不利影响，不利于引进外商投资。

　　审判的公开程度不高。根据我国法律公开审判原则，人民法院审理案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定外，应当公开进行。这也是我国法院公开审理投资案件的法律依据。因此投资案件的审理，除要求法院组成合议庭进行评议外，还应当允许群众旁听，允许新闻媒体采访报道，从而使审理过程至于公众和舆论的监督之下，有利于司法公正。但是中原经济区在司法实践中，公开审判却是存有很多问题，非公开的审判方式，损害当事人的诉讼权利，也容易产生腐败，枉法裁判，扰乱司法秩序，影响司法公正。司法机关的独立化程度不高。

　　根据我国法律规定，人民法院是我国的审判机关，独立刑事审判权，任何国际机关、社会团体和个人不得干涉。中原经济区法院的审判活动，有时会受到地方行政部门的地方保护主义的不正当干涉。一些地区领导人片面理解"以经济建设为中心",在案件审理中，向司法机关施加压力，强迫法院搞地方保护主义和部门保护主义，扰乱司法公正。此外，一些领导人特权思想膨胀，无视审判的平等原则，不利于法院独立行使审判权，也对当事人的诉讼权利造成侵害。法律监督包括国家监督和社会监督，国家监督主要由国家权力机关的监督、国家司法机关的监督和行政机关的监督构成。目前，中原经济区在法律监督中存在的问题主要分为以下几个方面 :

　　权力机关的监督过于原则化。中原经济区区域法律关于权力机关法律监督的规定过于原则化，过于笼统，缺乏实际进行监督的程序性规定，并且权力机关的组织设置不完善，缺乏专门的监督法律实施的机关。如此一来，使区域权力机关的监督只是一纸空文，可操作性不强。行政机关的监督受到多方面的限制。自《行政监察法》颁布实施以来，行政监察机关在依法监督行政行为的合法性方面发挥了重要作用，大大提高了中原经济区行政执法的文明程度。但在实践中，行政监察往往受到多方面的干预，大大降低了监督的积极性。同时，监察机关承担着繁重的任务，却经常陷入经费不足的窘境，使得监察工作的开展步履维艰。司法监督尚不完善。人民检察院是我国的法律监督机关，我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》分别确立了人民检察院对民事诉讼和行政诉讼的法律监督权，但这两部法律对检察院监督的内容、程序、手段等未明确进行规定。目前，中原经济区的检察机关对民事诉讼和行政诉讼的监督还处于初级阶段，就建设区域国际投资法制环境而言，这项工作有待进一步完善。

　　中原经济区人民法律意识淡薄，也与我国长期在旧体制下形成的经济观念、法制观念有关。改革开放以前的漫长岁月中，我国的经济发展重计划，轻市场，法律的权威被领导人的命令、指示掩盖。改革开放以来，这种情况得到很大的改善，但中原经济区处于中国的内陆，开放晚，开放程度低，公民的旧思想根深蒂固。中原经济区法制建设氛围不浓厚。中原地区开放时间晚，经济发展也比较缓慢，长期以来，人们把经济建设放在第一位，忽视法制的建设，有时甚至会为了发展经济而牺牲法律的权威。更有人认为，中原经济区建设，主要依靠经济发展，经济搞好了，法治就自然实现了，现在提法制建设为时过早，指示中原经济区法制建设的社会氛围不浓厚。

　　公民的法律意识是外商投资者进行投资环境分析时考虑的重要因素，区域法律意识淡薄，在出现投资纠纷时，不诉诸法律，反而去讲人情、找关系，甚至部分人为了本地区、本部门或是本人的利益，损害法律的权威，干扰司法公正。这些都增加了投资的不确定因素，降低投资者投资回收的信心，对于吸引外商投资非常不利。从上文的分析可以看出，中原经济区法制环境存在着诸多缺陷 :法律制度不完善，执法者有法不依、执法不严、"三乱"现象明显，法律存在很大的不稳定性，政策变数大，公民的法律意识淡薄，对法治建设的认识度不够等等。这样的投资环境只会成为扼杀外商企业的温床，更不用提吸引外商投资，引进外国先进技术、管理经验，加快中原经济区发展，早日实现"三化"建设目标了。因此，加强中原地区法治环境建设势在必行。就如何加强法制建设而言，笔者认为应从以下几个方面着手 :中原经济区外商投资包含着诸多复杂的环节，要使各个环节都有法可依、有章可循，必须完善区域国际投资立法。要充分利用区域地方性法规和地方性政府规章的制定权，针对区域外资立法的盲点进行调整和完善。同时在进行外资立法时，除了要结合我国国情和中原经济区特点外，还要与国际条约、国际惯例接轨，按照 WTO 的要求，对外商实行国民待遇，提高外商投资法律的透明度。通过加快制定引进外资、提高外资保护的地方性法规和政府规章，突出中原经济区在外商投资方面的环境优势。对于国家鼓励投资项目，在税收、财政、政策等方面给予优惠，优化中原地区的产业结构，积极发展高新技术产业，促进区域经济发展。还要加快制定环境保护的地方性法规和政府规章，通过立法加强对生态环境的保护，使经济与环境良性循环，实现区域的可持续发展。

　　中原地区的外商投资立法相对于我国其他区域来说，透明度不高。法律的透明度低，与《与贸易有关的投资措施协定》的要求不符，此外，法律的低透明度会降低外商投资者的信心，降低投资利益回收的可预见性，削弱中原地区吸引外资的能力。而法律法规不稳定也会让很多投资者望而却步，若是先用优惠的政策和条件吸引外资企业，待投资产生收益时又变更政策，这样只会降低法律的权威，降低政府的可信度，对中原地区投资环境产生极坏的影响。因此，必须提高外资立法的透明度，并保持立法的相对稳定性，不能朝令夕改。笔者认为，可以从以下几点进行努力：明确立法权限，保持中央和地方立法的统一。加快制定统一的外商投资立法。公开审批程序，提高外资企业审批的透明度。通过以上措施改善中原经济区国际投资环境，增强中原地区的竞争力。