法学论文：现行城管执法体制的缺陷与改进

 　　城市管理综合执法是城市管理工作的重要组成部分，与老百姓的生活息息相关，城管执法集众多行政处罚权于一体，承载着城市容貌、环境卫生、园林绿化、市政设施等诸多管理任务，其设立的初衷是为了消除多头执法、交叉执法、执法扰民现象，并节约执法成本，全国大多数城市已铺开此项工作。然而，经过十几年的实践，城管执法体制缺陷逐渐显现，由城管执法引发的矛盾冲突屡屡成为社会热点，其工作不仅难以获得社会的理解和支持，而且常常受到民众的诟病和质疑，由此带来不少困惑与非议，城管执法工作中一些难以突破的理论障碍和实践难题应当引起我们足够的审视和反思。为此，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》指出，要深化行政执法体制改革，要"整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平".

　　如何完善执法体制，重拾百姓信任，处理好执法与服务的关系？农工党九江市委专此成立课题组，以江西省第一个城管执法试点城市--九江市为重点，辐射其他部分城市展开调研，试图总结城市管理经验，归纳矛盾非议症结，分析问题深层原因，并提出了解决问题的一些建议。

　　一、城管综合执法制度的形成与意义

　　城市管理综合执法制度的形成源于1996年《行政处罚法》第十六条"国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权"之规定，通常称作"相对集中行政处罚权"规定。

　　在此之前，行政执法部门在城市管理领域各自为政现象比较普遍，市容、规划、卫生、环保、市政、工商、交通、绿化等众多队伍分头执法，且不少职能相互交叉，一度出现有利益的事情争着管、无利益的事情不愿管的情形，重复管理或集体失察现象交替发生，为解决这一矛盾，《行政处罚法》设计出综合执法模式，各地据此相继开展城市管理综合执法试点，组建综合执法队伍，推行综合执法制度，这一做法在2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中得到肯定和发展。

　　相对集中城市管理领域行政处罚权的办法，精简了执法队伍，集中了执法力量，提高了执法水平，提升了行政效率，增强了执法力度。九江市2002年开展城市管理综合执法工作，由50余名转业干部和180名统一考录的公务员组建执法队伍，撤销了原市市容局、三区城管大队，以及原各部门相应配置的执法机构共11个，执法机构由多头管理统归一体。执法人员的职能增多、责任增大，实现岗位"一人多能"和工作"一站式"处置，执法资源得到一定程度的合理配置，执法效能显着增强，行政效率明显提高，原来推诿扯皮、职责交叉、重复处罚等问题得到了根本解决。

　　二、现行城管执法体制的缺陷与问题

　　从上世纪90年代开始，中国进入城市化飞速发展时期，城市化进程步伐的加快，使得城市承受的压力逐渐增大，如人口过度增长，公共设施紧张，环境污染加剧，各种文化碰撞等。大量新市民从农村涌入城市后，为快速适应和融入城市，他们往往选择准入门槛低的就业方式。而与城市人口的快速增长和城市面积迅速扩张相对应的是，执法范围不断扩大、执法内容不断增多、管理标准不断提高。但是，城管执法体制却长期没有随之进行相应的调整和发展，在执法依据、职能授权、人员身份、方法手段等问题上的缺陷越发显现。

　　（一）法律法规不健全，执法程序不规范

　　城管执法领域至今缺少统一明确的法律规范，《行政处罚法》仅仅是设计了一个理想化的程序制度，对实体法范围具体如何操作和应用并未做出详细规定。目前，城管执法的实体依据主要是各部门的单行法律法规、部门规章的相关剥离职能，这些执法依据过于分散，需要重新组合汇集使用，给人的感觉就是"借法执法".由于没有统一的法律法规，各城市政府往往将法律法规、规章的相关规定重新汇集为新的规范性文件，以作为执法依据使用，如《九江市城市管理行政执法暂行规定》就是将所涉及到8个部门的部分法律法规条款汇编成文，而有的小城市甚至连这一步骤也难以做到，直接使用其他部门的法律依据，为此，执法的合法性和权威性常常受到质疑。

　　而对于城管执法的工作程序，也没有相应的适合这一执法领域特色的具体操作办法规定，只能按照《行政处罚法》的原则性规定粗放式操作。

　　（二）管辖职能不统一，管理标准较随意

　　依照相对集中处罚权制度，相关单位将全部或部分执法权移交给城管部门，当然移交的大多是本部门管不好、不愿管的职能，这些管理包袱往往"费精力、无利益",如工商管理部门的无证摊贩、建设规划部门的违建拆迁、环境保护部门的污染处理等事宜，城管执法似乎在成立之初就是个"畸生儿",定位为包治百病的"万金油".如何划分城管与各职能部门的职能范围，并未经过高层严格论证，大都由地方政府自行决定，如江西九江市的执法职能为8类115项，而首都北京的执法职能高达14类380余项。城管职能划分的随意性与不统一性，给人的感觉就是一支由地方政府授权调遣的"非正规军".甚至有的城市在授权时未考虑责权一致原则，竟然将某项具体的执法职能予以肢解，如江西省瑞昌市就将违法建设的处罚分解为两部分，对难度极大的居民私搭乱建的拆除由城管处理，而对商业开发建设中的罚款则由规划局保留，城管似乎成为专为地方政府啃骨头的"别动队".

　　城管执法显着的地方性特色，直接导致各城市的管理标准不尽一致，受地方官员执政理念的影响，相同的城市在不同时期的管理理念也不尽相同。如九江市在2005年开展暴风骤雨式的市容整治，进行严管重罚，而到2007年又开始推出"社区限时蔬菜早市"、"阳光早餐"及"季节性瓜果摊点"等措施，允许存在一些路边摊点，只在创文明城、卫生城等评比时通知摊贩休息。调查显示，有96%的执法人员觉得市容管理标准不好把握，工作期间只是按照上级命令和带队领导意思执行；有60%的执法人员认为创卫生城等短期突击式检查评比没啥意义，是一种功利化的形式主义，平时怎样管检查时就该怎样，不应该搞双重标准的"面子工程".

　　（三）部门衔接不协调，执法措施手段少

　　相对集中处罚权的另一个功能是审批管理与行政处罚职能分离，城管执法部门在行使处罚权时，大都需要相关部门的支持配合，如查处违法建设行为，需要规划部门认定违法行为的性质及严重程度；查处破坏绿化案件，需要绿化行政主管部门对标的物品种、价值等予以鉴定。可在日常工作过程中，这些技术上的需求往往难以得到顺利衔接，造成执法上的被动，从而影响行政效能，如查处环境污染违法行为时，需要环保部门出具污染超标的鉴定意见，但环保部门却要求先交纳检测费；再如违法建设查处过程中，规划部门有时会反复更改认定意见，令违建行为的查处无所适从，这都是部门之间配合协作不协调的表现。

　　令城管人员更困惑更头痛的是，工作上不时会与相关人员发生冲突，常被社会各界指责为素质不高。九江执法局从组建开始一直通过军官转业和公务员考录的渠道进人，完全按照公务员模式运作，现本科和研究生已占总人数的45%,实现了执法人员高素质高学历化，但工作中仍然无法避免与相关人员的矛盾。追根溯源，城管执法引发矛盾的主要原因是工作手段与措施太少，当工作中教育劝说无效时，执法人员一般都会采取"扣押物品"的强制措施，而在强制扣押过程中最容易产生对抗、引发冲突，由于相关人员不甘心东西被扣押，双方一拉扯一接触，矛盾就容易升级。调查表明，没有任何执法人员希望与相关人员发生冲突，86%的执法人员表示，最不喜欢从事无证摊贩和违法建设的管理工作，因为这两项工作很容易与相关人员发生肢体接触；76%的执法人员坦言，不喜欢采用扣押手段。执法冲突一旦发生，公安机关在处理时为化解矛盾，一般也不会按照妨碍公务处置，仅仅当作民事纠纷处理，这又使得执法工作的严肃性和执法人员的积极性得不到维护。

　　（四）队伍建设不规范，成员身份较混乱

　　城管执法近年来屡屡被推向舆论的风口浪尖，仿佛已深深掉进了"塔西佗陷阱"之中，其所遭遇的公信力危机，与队伍建设不尽规范有着重要关系，少部分人员言行举止失态和执法不当总会引发负面事件，且极易被媒体公众放大而影响整个行业的声誉。不少极端事件中似乎总有协管或临时人员的身影，执法队伍力量不足、混编混员共同上岗、整体素质参差不齐是城管机构普遍存在的现象。

　　调查得知，在队伍建设、人员管理、编制身份、经费保障等问题上地方政府大多不够重视，为弥补人员不足，九江市区城管队伍有市局、辖区政府、街道办事处分别聘请的三类协管人员参与执法，市民一般很难区别，而在县区级城管队伍中，更是有行政、事业、工人、以工代干、合同制、协管等混合上岗的情况，队伍素质参差不齐。聘用人员过多，还导致工作经费和工资福利的缺口，产生以罚代管、以罚养队的现象，最终产生执法动机不纯、执法不文明等现象，从而影响执法工作的严肃性，同时也影响队伍的稳定性。70%的正式队员因此觉得没有职业荣誉感，九江市2002年统一考录的180名城管公务员中，已有51人选择重新考录、调任转岗到其他单位或辞去公职。

　　三、现阶段改进城管执法体制的方法

　　不断寻求科学管理城市的体制机制与方法，引导城市健康发展，对促进社会和谐有着重大的意义。持续探索城管执法服务发展的方向，找到城市发展多方共赢的结合点，是城市管理追求的最终目标。

　　（一）健全法律保障体系，确定职能内容主体

　　城管执法缺乏法律保障，亟需立法规范，在国家层面制定统一的城管综合执法相关法律或法规，势在必行。但我国城市数量众多，有共性也有差异，如城市的分布区域不同、规模大小不一；城市的发展水平不同、承载功能不一。在制定法律法规时，必须考虑到城市功能特色等因素，从而确定立法的总体思路。现阶段的城管立法，可以制定一些通则性、程序性的规定，如执法主体性质、职能范围、协调机制、执法措施、执法程序、执法保障、执法监督、执法责任等，起到明确城管执法的法律地位、指导队伍规范化建设的基本作用。

　　健全城管执法的法律保障体系，还须加强地方立法，各地可以根据国家法律法规的授权，结合本地的具体情况和实际需要，制定地方性法规规章或相关实施细则。地方立法要考虑本地城市功能特色和经济发展水平，详细规定本区域城管执法工作中的具体做法和管理标准，通过加强国家和地方的立法，实现大原则和小灵活的完美结合。

　　（二）严格执法温情服务，堵疏结合宽严相济

　　法的基本特征之一是依靠强制力来保证实施，从维护法律严肃性的角度出发，执法的总体要求应该严格，不得随意变通。鉴于我国正处于经济变更和社会转型期，各种问题和矛盾突出，城管执法的对象又多为弱势群体，为此城管这个"职业黑脸"的角色更应该讲究工作方法，营造合适的执法服务环境。

　　从现行体制来看，城管执法的职能众多，而难度最大最容易引发矛盾的是对无证摊贩的管理，正确处理好严格管理与文明执法的关系尤为必要。对待市政交通、环保绿化等方面违法行为的处理，应该以"堵"为主，严肃处理依法办事；对待无证摊贩，应该以"疏"为主，正确引导，宽严相济。贩夫走卒、引车卖浆之职业古已有之，尽管"马路经济"与"跳蚤市场"在经济社会飞速发展的今天，已不是推动社会生产力发展的主要形式，但仍然是经济发展的补充，其缓解社会就业压力的作用更是不容忽视。

　　有90%的执法人员认为，可以在合适的时间、合适的地段允许合适的占道经营项目存在，有85%的市民表示，马路摊贩的货物和服务方便便宜，可以接受快捷早餐、便民修配、时令果蔬等商品服务占用一定公共资源。目前广东省人大正在积极探索地摊经济合法化模式，《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例（草案）》正面向社会各界公开征求意见，走在了堵疏结合管理的前列。按照疏导管理模式，城管工作主要是引导摊贩办理经营手续、告知按照规定时间地点经营即可，城管执法只要实现了由管制型向服务型的转变，便有望走出"暴力执法"的怪圈，告别"下跪执法"的无奈。

　　（三）改善城市硬件设施，勤于疏导尊重民意

　　确定了堵疏结合的管理理念，就为保障社会民生就业、实现政府有序管理、提高市民生活便利、实现多方共赢互利打下了坚实的理论基础，能有效解决好"市容与繁荣"、"面子与肚子"等问题。但合理放开部分城市公共空间，需要高标准的城市配套基础设施作保障，为此，老城区要不断改善城市公共设施，新城区要制定良好城市规划。如九江市老城区姚家洼路段常住人口约2万人，原只有一个小型农贸市场，在交易高峰时段机动车道上都涌出不少摊点，有时救护车都无法通过，为此政府出资将市场旁的仓库进行改造，市场面积扩容2倍，有效缓解了供需矛盾。在新城区建设时也因地制宜，依据方便群众生活和不影响道路交通的原则，规划出一定的区域地段，作为临时性经营场所。如九江开发区柴桑美食一条街就是按照门店加店外经营模式规划设计，现已发展成为草根民众的饮食文化聚集地、流光溢彩的宵夜经济示范点。在新区建设过程中，还规划了不少泊车点，方便经营者、消费者和居民停车，有效避免了交通管理上的矛盾。

　　勤于疏导的宽容管理政策，带来的"食品安全、环境污染、道路交通"等负面问题也不容忽视，"马路经济"开放的区域、时间、标准等宽严程度谁说了算？各阶层意见显然难以达成一致，不同群体会因利益分歧而产生"众口难调"局面，政府大多会认为，改善了市容面貌就提升了投资环境，增强了城市综合竞争力；市民会认为只要不妨碍到自己就可以接受，如果受到影响可能又会立即投诉要求取缔；而门店商家会认为不付店租、不交税的"马路经济"不仅影响城市环境，而且影响经营的公平性。因此，政府在规划和制定疏导政策前，应积极听取各方面的意见，既要考虑秩序也要考虑民生，必要时还可以召开市民听证会等，充分尊重民意，要根据市民意见划定禁止经营区、限制经营区、疏导经营区等范围进行规范引导，要立足于符合城市发展步伐的总体需求。

　　（四）提高人员队伍素质，定编定责明确上级

　　城管执法承担了城市管理中最为难管的部分，各部门不好管不愿管的相关事宜都集中让渡给了城管部门，加之城管工作大都在街头巷尾，处于开放性的环境之中，容易受到社会多种情绪影响，民众同情弱者、"仇官仇富"的社会心态很容易集中宣泄在城管部门的身上，城管言行稍有不当即有可能被社会舆论妖魔化，甚至陷入到"相关人员抵触，过路人指责，围观者起哄，好事者围攻"的窘境之中。

　　为此，加强队伍规范化建设，提高人员整体素质刻不容缓，聘用的协管人员和临时人员，大都缺少在复杂环境下执法的经验和应变的能力，显然不能胜任严谨的执法工作。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》要求执法人员必需按照公务员考试考核等办法择优录用，这一规定理应得到严格执行。对新任执法人员还要加强上岗前培训，工作中注重以老带新，规范人员举止言行。

　　地方政府应当科学核定城管队伍的合理编制数量，避免行政、事业、工人、临时人员等混编混岗执法，并根据编制核拨行政执法专用经费，严格执行罚缴分离和执法人员主体资格认证制度，杜绝"乱罚款、乱收费、乱摊派"等以罚代管、以罚养队的执法扰民现象，确立规范执法、文明执法的基本前提。在提高城管执法保障水平的同时，还要常抓队伍建设，明确执法责任，规范执法行为，严格执法程序，加强执法监督，强化责任追究，通过执法保障和严明纪律两手共抓，进一步增强执法能力、提高服务水平。

　　现行执法体制把城管定位为隶属于地方政府的执法机构，在省级和中央政府都没有明确单独的上级主管部门和归口管理部门，合理的诉求往往难以上传，国家部委或上级政府在制定政策与具体决策时，就可能将该部门的需求遗漏忽略，如城管的服装、执法标识等至今没有得到中央批准和统一，地方特色很浓，效果差别较大。为此，城管执法机构亟需明确上级主管部门，同时也便于及时总结各地工作经验，巩固管理成效，按目前状况，归口于国家住房和城乡建设部门或国家法制部门管理比较合适。

　　（五）引入科技司法手段，避免冲突柔性管理

　　法律法规赋予城管执法的方法措施不多，采用扣押手段又时常引发矛盾冲突，所以引入新的管理方法很有必要。目前九江市即将投用的数字化城管监管模式就很有意义，这是一项利用计算机、网络科技及无线通信技术打造的科学管理模式，它能够强化源头管理，及时发现违法违章行为以便及时教育劝说制止，还能够有效收集和保存违法行为证据，为规范化执法办案提供帮助。

　　强化行政案件规范办理也是一种值得推广的管理手段，对于有固定经营场所的行为人、有固定住址具备履行能力的相关人员都可采取这种柔性执法方式：对初次违法者，可责令改正，教育无效者，保存违法行为证据后依法作出处罚决定，如不按时履行处罚义务的，申请司法部门强制执行，法院诸多的查封、扣押、冻结、划拨手段，可以有效惩罚和打击违法行为，让违法行为最终罚过相当。按照这种规范的方法管理，延安城管"跳踩式执法"冲突完全可以避免。

　　城管行政处罚案件数量较多，引入司法手段还得提高效率，加大对非诉讼行政处罚案件的审查和强制执行力度，为此司法机关支持配合的常态化尤为必要。西安市莲湖区法院为此成立了城管巡回法庭，专门受理城管执法的案件审查和执行工作，具有很强的威慑力，违法行为人如拒不执行法院裁定，还将面临司法拘留乃至承担刑事责任，这种充分发挥法院作用维护行政执法严肃性的方法，行之有效，值得推广。

　　（六）部门联动相互协作，公众参与凝成合力

　　城管执法集中行使多个部门的处罚权，又不直接参与这些部门的事务管理，是一个典型的末端执法，由于自身缺乏行政审批和技术能力等方面的管理职能，在履行职责时往往因为没有处置手段而显得力不从心。缺乏部门之间的协调机制，显然不能适应现代城市管理工作需要，建立一个高位的领导或协调机构势在必行。有的城市提出了大城管理念，即成立城管委作为各部门的上级机关，专门负责城市管理的指挥调度，但这种方式的弊端是与精简国家机构的要求不相符。

　　九江市的做法是注重协调互动，一是领导协调机制，由建设口有关单位副秘书长兼任城管局长，通盘考虑工作任务的部署；二是成立协调机构，相关各部门定期召开专题会议，从源头到末梢统筹下好一盘棋。如人行道违法停车处罚，原来用锁胎器锁定车辆，执法效率低，还不利于车辆及时纠正违停行为，经协调，2010年与交管部门车辆违法录入平台对接，只需要对车辆贴单告知即可。又如对工程渣土、建筑材料运输车的管理，亦实现与交管部门联合执法，便于查扣违法车辆与证件。再如对违法建设的处理，成立了由建设、规划、土管、房产、城管、水务、供电等部门组成的违法建设领导小组，定期召开联席会议，整合资源共同遏制违法行为，实现了处罚权与审批、监督等前端权限的衔接配合，取得了良好的效果。

　　城市管理还需要社会各界的理解支持和市民群众的积极参与，建立公众参与的工作机制，发挥公众参与的积极作用，凝聚公众参与的共管合力，改变城管部门单打独斗的局面，实现城市的精细化管理。凡能通过教育引导等手段可以解决的问题，鼓励市民群众一起参与；需要分担管理任务的，可充分发挥行政合同的作用，与法人组织单位签订"门前三包"等协议，发动社会力量齐抓共管，实现执法部门与共建单位良性互动，变"独角戏"为"大合唱".

　　四、城管执法服务体系理想模式展望

　　城管执法是社会治理的重要组成部分，为维护城市秩序发挥着不可或缺的重要作用，十八届三中全会提出"提高执法和服务水平"的改革理念为城管执法的发展指明了方向，也为设计更加科学化、人性化、规范化的理想管理模式奠定了基础。

　　（一）扩大就业比例，普惠全民福利

　　高速发展的城市化，应当是以人为本、成果共享的城市化，应当是不断促进社会和谐进步、让更多市民享受现代文明生活的城市化。游走于城市边缘的马路经济低端模式绝不是城市发展的追求目标，只有不断发展社会主义市场经济，提供更多城市就业岗位，才能使新市民能够真正融入到城市，确保城市的科学发展。

　　" 仓 廪 实 而 知 礼 节 , 衣 食 足 而 知 荣辱",城管执法矛盾的根源其实在于社会保障体系不完善，只有实现了民众的共同发展和共同富裕，引导市民树立正确的道德法制观念就有了先决条件，就为提升市民的文明素质夯实了物质基础。在大力加强经济建设的同时，还要兼顾成果分享的公平性，促进就业、教育、住房、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，建立全民福利普惠制度，将城市打造管理成为和谐宜居的理想家园。

　　（二）建立公民信用，采用征信管理

　　建立了就业和普惠协调发展的城市管理体系后，违法行为必将大大减少，对于少量违法行为的查处，亦可寻求更加方便、快捷、高效的手段。我国已提出建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，届时将社会征信管理制度引入城管执法领域十分可行。信用体制建立起来以后，对于违法行为的查处，只需查验公民法人的征信代码，然后作出行政处理，如不履行行政义务，其不良信息被记入征信系统，将会影响到其社会生活如社保、就业、贷款、医疗等各个方面。采用征信管理手段，不需要与相关人员发生任何肢体接触，将会成为更加文明更加科学的管理措施之一。

　　（三）警察接管履职，融入规范体系

　　调研中不少城管执法人员抱怨执法手段少，特别是缺乏刚性手段，但授予城管人身强制权力显然又不合时宜，由警察限制人身权几乎是国际通例。不过，可以考虑借鉴美国、印度和日本等国家的做法，在合适的时候将城市管理的职能交由警察行使。我国警察执法体系建立的时间长，在人员管理和队伍建设、执法手段和执法保障、执法程序和执法效率等方面都积累了充足的经验，执法程序也相对较规范。将相对集中行政处罚权制度与成熟规范的执法体系相融合，可以进一步精简执法机构，降低行政成本，减少社会矛盾，且执法工作不易受到地方官员意志喜好的影响，在妥善实现不同编制的城管人员转型安置后，由警察接管履职或将是一个积极而正确的改革方向。