财务管理论文：高校二级财务管理改革

 一、高校二级财务管理改革的动因

（一）理论基础：委托代理理论

委托代理理论是契约理论的重要内容之一，委托代理关系源于信息的非对称性及分工的专业化，委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，为了最大限度的规避代理人的道德风险与逆向选择，委托人如何设计最优的契约以激励和规范代理人的行为。委托代理理论在社会经济中有很大的指导意义，不论是经济领域还是社会领域都广泛存在委托代理关系。高校组织内部上下级之间存在着委托代理关系，二级学院是体现学校专业性的一线环节，在学校管理层掌握的信息不充分的情况下，学校管理层与二级学院呈现委托代理关系。为了在这样的委托代理关系中寻求一种平衡，避免二级学院因为其专业性而产生的逆向选择与道德风险，高校积极推动二级财务管理的改革，遵从现代管理学中"责权利相结合"的原则，一方面加强学校层面的宏观调控与指导，另外一方面，将财权下放，赋予二级学院充分的资金自主权，探索实施规范化的改革措施以平衡学校和二级学院的利益关系，使二者和谐发展，促进高校健康良性发展。

（二）政策依据：高等学校财务制度

《高等学校财务制度》（财教[2012]488号）规定："高等学校实行'统一领导、集中管理'的财务管理体制；规模较大的学校可以实行'统一领导、分级管理'的财务管理体制。"高校的制度环境随着经济发展而不断变迁，目前高校已从过去计划型向自主型逐步转变，高校的收入来源也不仅仅限于国家财政拨款，而是以财政拨款、事业收入资金并重，辅之以校办产业、特色创收及社会捐赠资金等多渠道资金。对于规模较小，或资金构成较为单一的高校，适宜走"统一领导、集中管理"传统体制路线，而规模较大，资金构成较复杂的高校集中管理易导致发展活力受限。高校二级财务管理改革，就是在应对经济发展新政策形势下对高校传统财务管理的优化与提升，通过建立高校二级财务管理机制，合理分配二级学院经费，有效平衡财权与事权的关系。

二、高校二级财务管理改革的现实意义

（一）弱化学校行政权力，提高内部管理的活性

高校尤其是公办高校的内部管理体现了一定的行政化特质，由于管理权过分集中在学校层面，导致教学部门自主发展意志受限，学术特质无法彰显。因此，突破"统一领导、集中管理"，进行二级财务管理改革，将财权下放，赋予二级学院一定的管理自主权，使二级学院根据自身学术特点与发展预测以做有效的资源分配，有助于增强二级学院发展的积极性和主动性。结合绩效考核对二级学院发展指标的评价，高校实施二级财务管理改革，可以充分激发二级学院发展活性，促进二级学院树立现代的理财观，克服被动思想以自身发展目标为前提主动整合资源，对节约教育资源，提升高校整体发展效益有着重要的意义。

（二）协调集权与分权关系，实现整体发展目标

高校二级学院财务改革的重心是平衡集权与分权的关系，协调委托代理关系，促进整体运作效率以达成整体目标。在改革过程中，学校层面要整体规划，明确发展目标，确定二级学院的责任与经费自主范围，以整体目标的达成预测为起点进行经费的预算和分配，因此，经费的分配与绩效的考评是严格以学院整体目标达成为基准的，二级学院须以整体目标的达成为己任行驶自己的自主权，克服局部发展过分关注自身利益而忽略整体利益的弊端，对于高校实现整体发展目标起到重要保障作用。

三、构建高校二级财务管理机制的思路

（一）完善二级财务管理组织架构

1.明确多层次的经济责任制

《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》（教财[2000]14号）指出，高等学校必须按照"统一领导，分级管理"的原则，按校内管理层次分别建立起总会计师或主管财务工作的副校（院）长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等若干个层次的各级经济责任制。推行高校二级财务管理改革，需构建清晰的"学校负责人-财务处费负责人-二级财务负责人"经济责任层级，按照事权和财权相结合的原则，将责任与权力明确划分，实行一级管好一级、一级带动一级的分级管理制度，将经济责任制贯穿高校财经工作的全过程。这其中，要弱化职能部门原有的管理权限，将一些管理权限下放至二级学院，关键是财权下放。通过将财权的下放实现管理重心的下移，平衡高校中的委托代理关系，充分发挥二级学院的专业特性，强化二级学院的发展自主性。

2.健全二级财务管理运行机制

开展二级财务管理改革，高校整体的财务管理架构的搭建是基础。首先，高校进行学校层面的宏观管理不能放松，高校财经工作实行校长负责制，重大事项由党委会集体研究确定。高校成立"财经工作小组"对财经事务进行审议、咨询和指导，成立"预算委员会"审议年度经费预算，由这些专业机构对学校整体二级分配的计划进行指导和评议。另外，《高等学校学术委员会规程》（中华人民共和国教育部令第35号）强调了学术委员会的权威作用，可参照设立"财经工作委员会"协商议定高校预算决算中教学、科研经费的安排、分配及使用等。其次，高校财务处应不断完善财务处的管理职能，做好经费预测和下拨工作，调整核算办法，增强信息化水平。最后，要建立起二级学院的财务运行机制，虽然需要由学校财务集中办理结算事宜，但为了管理的到位，二级院系应配备专门的二级学院财务事项联络员，负责完成二级学院的预算、经费具体安排，日常财务收支台账，年度结算登记等内部财务事宜，与学校财务处做好管理对接。

（二）健全二级财务管理制度体系

实施二级财务管理改革，原有宏观层面的学校财务管理制度将不能全面指导改革后二级学院的财务行为，因此体现二级学院财务管理特点的制度体系需建立与完善。首先，学校层面的财务制度应根据改革特点，设置指导性特点的财务制度，规定二级学院的财务职责范围与权限。其中要包含二级财务经费分配办法、年度核算办法、创收经费分配办法等。其次，二级学院层面，在学校宏观财务制度的统领下，二级学院应根据自身的运行特点，相应拟定一些明细的规章条款，例如二级学院内部经费使用细则、创收经费使用发放细则等，规范经费使用办法。财务专业层面，因为是"同一领导、分级管理、集中核算"，因此财务的日常核算与报账业务仍然需统一经过学校财务处，关于具体的财务处理业务，学校财务处相应的要完善原有的财务办事流程与办法，以服务广大教职工为宗旨，配合二级财务改革进行制度体系的修订与完善。

（三）构建二级财务管理预算机制

1.树立目标管理理念

预算可视作为组织内部的契约，以制定发展目标与约束条件，平衡委托人与代理人双方的利益诉求，实现财权与事权相匹配。作为资源配置的手段，预算不仅仅要发挥费用控制功能，重要的还是发挥事前的资源配置与布局作用。随着高校外部经济环境的不断变化，高校必须摒弃原有的计划经济模式而转向市场经济模式，参照企业化的预算管理，树立目标管理理念，将学校整体的目标结余作为年度经济运行目标，将二级学院的经费划拨、年度绩效考核与其挂钩，推动二级学院遵循市场规律提升办学质量从而增加生源、扩大社会影响力。当然，由于高校主要的目的是培养人才，对于预期结余的制定一定要以保障生均培养投入为前提。因此，对收入和支出的预算需充分考虑高校年度的发展计划，包含教育教学定位、招生规模等因素，对目标结余的预算要充分预计为未来发展规划所需积累。

2.合理制定经费下拨方法

财权下放是二级财务管理改革的聚焦点，合理制定二级学院经费划分的标准，对于提高二级学院发展积极性，同时保障学校整体利益起着决定性作用。在高校财务核算、预算中引入管理会计中成本二分法的理念，使财务会计与管理会计有机结合，综合衡量目标结余对日常计划与工作的反作用，对合理预测招生规模，控制教育成本有显著的作用。根据成本二分法，可约定高校教育成本的固定成本与变动成本。变动成本指的是教育成本中与学生相关的支出，固定成本指的与学生人数增减变化没有直接联系的成本，又分为院级和校级两个部分，各包含人员成本、公用成本及固定资产折旧成本等。二级学院经费下拨的过程是高校整体发展规模与目标结余的预测过程，具体推导模型如下：学院收入Y=学生人数*生均拨款*各类学生调整系数+学生人数*学费标准学院支出X=学生人数*生均变动成本（含学生活动费、实验实训费、教学仪器设备等）+学院固定成本（含人员支出、公共支出）事业结余=ΣY学院收入-ΣX学院支出-校级固定成本（行政经费支出-离退休人员保障支出）（上述收支不包含二级学院的创收收支，学院创收分成=（创收收入-资源使用费）*留存比例，ΣY表示各学院的收入合计，ΣX表示各学院的支出合计）根据发展规模的预测，以上年度固定支出情况为参照，结合当年通货膨胀情况、学院发展定位变化等客观因素，测算高校整体的目标事业结余。二级学院与校级管理层面全面沟通，平衡宏观与局部的年度工作计划，再次核定固定成本的增加额，最终确定的二级学院支出即为当年的二级学院可使用经费总额。收入预测以招生规模及生均拨款为基准。

3.实施创收经费、结余经费留用制度

高校二级学院根据自身资源及社会影响力开展的培训、社会服务等获取的创收经费不纳入二级学院经费下拨的基础，独立划分下拨标准，按"（创收收入-资源使用费）*留存比例"作为二级学院创收分成，弥补创收活动的日常支出、教师报酬等开支。二级学院在完成年度经济运行目标前提下的经费使用结余需在绩效考核完成教学发展指标的前提下，核定可留用，其中一部分划分为对二级学院完成年度经济运行目标的奖励，一部分划分为二级学院未来发展创新的基金，余下上缴学院增加公共开支来源。通过结余经费留用制度，真正体现财权的下放，加强二级学院的发展自主性，激励二级学院为未来发展进一步提升动力。

（四）优化财务管理绩效评价体系

二级财务管理强调目标管理，没有整体目标作为衡量工作成效的准绳，权利的分散势必导致资源的过渡耗费，从而削弱整体效益的实现。建立科学有效的财务管理绩效评价体系，对于促进工作计划与目标的达成尤为关键。二级财务管理改革下的评价指标的建立，应包含校级层面、职能部门层面以及二级学院层面的指标，指标类型分为定量指标与定性指标，指标的内容包括预算执行情况、资产占用情况、生均/师均教学支出等。二级学院的考核指标可具体为：1.目标计划完成情况的考核，主要评价二级学院当年设定的学生人数、学费收取目标的实现情况，主要包括二级学院收入完成率、二级经费使用完成率等指标。2.教学资源投入情况的考核，主要评价二级学院当年在教学上的总体投入情况，主要包括教学总支出比、教学仪器设备支出比、学生活动支出比、实验实训支出比等指标。3.其他资源投入情况的考核，主要评价二级学院除教学支出以外其他投入的完成情况，主要包括，日常消耗性支出比、其他资本性支出比等指标。4.生均资源占用情况的考核，主要评价二级学院生均教学资源的投入完成情况，主要包括生均教学仪器设备费、生均学生活动费、生均实验实训费等指标。5.科研成果情况的考核，主要评价二级学院在科研活动上的耗费，主要包括科研经费总额、师均科研经费等指标。