经济学论文：评析拉美国家社会政策调整

 内容提要  20世纪90年代中期以来，拉美国家对社会政策进行了大规模调整。加大社会开支的再分配功能、重构社会保障制度、为贫困和弱势人群提供必要的社会保护和改革管理机制是社会政策调整的4个基本方面。但是，建立完善而有效的社会政策体系和社会保障制度是一项长期任务。拉美国家当前的调整与改革还存在许多有待解决的问题，养老保障制度改革能否取得成功尚有待实践检验，各项改革措施之间的配套性和互补性有待加强，在建立可行且有效的社会安全网方面拉美国家也面临诸多困难。 
　　拉美国家的贫困化、社会分配不公等社会问题是由多种因素促成的，已具有长期化和定型化的特点。拉美国家要解决贫困问题，走出经济增长缓慢与贫困和社会贫富分化长期并存的困境，实现经济社会的协调发展，必须建立完善而有效的社会保障制度和社会政策体系。在这个过程中，政府的决策和管理能力具有至关重要的作用。

　　关键词  拉美国家  社会政策  社会保障  社会安全网

　　社会政策指由政府决策并实施的，以实现社会公平、保障社会安全、改善社会环境、提高社会整体福利为主要目标的一系列政策的总和，一般包括社会保障、社会救济、医疗卫生、住房、教育以及各种公益事业。20世纪90年代中期以来，拉美国家对社会政策进行了大规模调整，建立与经济发展水平相适应的、促进经济与社会协调发展的社会保障制度和社会政策体系已成为拉美各国政府的执政目标之一。研究拉美社会政策调整的意义在于，拉美国家与中国都处于经济和社会转型时期，面临着许多相似的重大社会问题(如就业、公共安全、教育、收人分配不公、贫困与弱势群体等)，有效地解决或控制这些问题关系到转型顺利、经济发展与社会进步，是政府在建构社会保障制度和社会政策体系时需要认真考虑的。在这方面，拉美国家并没有提供成熟的经验，同我国一样也正在进行探索。这就意味着思考、选择、试错、调整、修正甚至反复。也许，拉美国家的实践因此可以提供更为丰富的经验和教训，对我国具有更为直接的借鉴意义。

　　一  社会贫困与收入分配不公成因的长期性与复杂性

　　拉美的社会贫困和收入分配不公并不是新现象，它是与社会发展进程和经济发展战略相伴随的不公平的土地分配制度、资本占有方式(包括财富和人力资本)以及社会分化形式的产物。几十年来，各国政府一直在寻求解决之道。但是，无论是20世纪50年代至70年代末拉美国家普遍采取的进口替代发展战略，还是80年代末以来的经济改革，都将消除贫困和社会不公寄托在经济快速增长上。然而，进口替代工业发展战略依赖于政府的大量贷款，导致负债发展并最终引发了债务危机和经济衰退。经济危机期间，贫困和收人分配状况恶化成为一个很难扭转的趋势。经济改革曾为人们带来新的希望，却既没有达到人们预期的经济增长速度，也没有产生贫困程度下降、收入分配改善的结果，特别是90年代初期还出现了经济恢复增长与严重的社会问题并存的现象。拉美的贫困状况和收入分配不公何以长期得不到改善?为什么经济改革的阵痛正在呈现出长期化趋势?为什么拉美的经济改革没有实现经济持续增长?这些问题背后隐藏的正是贫困和收入分配不公现象的多因性、长期性和复杂性。

　　(一)社会转型、经济模式转换和经济全球化的多重挤压

　　拉美的贫困化和收入分配不公已具有长期化和定型化的特点。在社会转型、经济模式转换和经济全球化的多重压力下，拉美国家要改变业已形成的贫困化和社会两极分化状况是非常困难的，而且这些因素在某种程度上甚至起着促使贫困状况和收入分配不公恶化的作用。

　　从社会转型来看，当前拉美仍处于从传统农业社会向现代工业社会过渡的进程中，而且由于政治体制的先天不足、工业化战略选择失误和"都市化走在现代化之前"，拉美的社会转型更多地表现为一种无序化状态，权力结构、社会结构、经济结构和思想舆论结构的变化没有伴随着新的社会政治经济体制健康成长，政局动荡、社会不稳、城乡发展失调、地区差距扩大、大量失去土地的农民进入城市以及城市边缘地带的形成，这些因素同时出现并相互交织在一起，使得贫困化和收入分配不公等社会问题显得特别尖锐。

　　从经济模式转换来看，拉美国家正在从进口替代向出口导向、从国家干预向自由市场经济过渡。这是一个不同社会阶层重新定位，权力重新分配与整合，利益格局发生变化的改革过程。在这个过程中，市场经济在带来高效率的同时也产生了社会分配不公、两极分化加剧的情况。贫困人口和弱势群体较之其他社会阶层更容易受到经济改革的负面影响，这意味着社会弱势群体承担了改革的大部分成本，并且由于弱势群体规模庞大，构成了对改革、发展与稳定的威胁。从理论上讲，改革的代价应该由全社会承担，改革成果应由全社会分享，但实际上弱势群体正在承担着改革的大部分成本，而强势群体却分享了大部分改革成果。虽然不少学者也指出，有些消极影响是短期的，会在改革进程中被逐步消除，如果不进行改革情况会更糟，不但人均收入低于现有水平，而且社会问题也会更加严重。但是，以市场为导向的改革对社会的不同阶层有不同影响，这是不可避免的。每项改革计划都既有受损者也有受益者，而穷人的经济承受能力最脆弱，他们是最先受到影响的群体，也是最容易受到改革消极影响的群体。结构改革造成失业增加，例如，阿根廷石油、通讯、电力部门的私有化使11万人成为失业者，非技术工人首当其冲，最早成为失业者也最难实现再就业。贸易自由化和金融自由化会降低资本货的相对价格从而有利于资本密集型企业的发展，减少对非技术工人的需求。金融部门的改革则使穷人的处境变得更加困难，至少与富人和中间阶层相比，变得更为困难，这是因为穷人没有担保品，因此很难利用自由的金融市场，新的高收益的金融工具会有助于那些有专门和多样化工具需求的人。市场改革本身使得制约穷人生产力和收入提高的结构性问题显得更为突出，对市场机制更多的依赖本身并没有为穷人创造新的机会。q)以市场为导向的改革大大增加了劳动者特别是穷人的风险，如失业、工资下降，以及由于宏观经济危机、调整和私有化而造成的失业，第一批下岗的非熟练工人就可能成为城市贫民。如果说"贫困和社会不公恶化主要出现在所谓失去的10年"，而"改革有助于放慢收入分配不断恶化和贫困不断增加的趋势"是一个可能的结果；那么，由于穷人本身应对风险时的脆弱性，他们很难应对连续发生的风险，因为在经济危机冲击下许多人可能已经花掉了全部积蓄，当经济改革产生的冲击接踵而至时，即使这种冲击是暂时的，他们也已无力应付。因此，对某些社会群体来说，消解改革的消极影响需要一个相当长的时间。任何改革都要付出代价，即便是成功的改革都要付出代价，何况不少拉美国家的改革一波三折，有的甚至以失败告终。失败的改革显然对贫困和社会不公会产生更为严重的影响。