经济学论文：ＰＦＩ项目融资：英国和日本模式的比较研究

 　　 内容 提要 本文对英国和日本的PFI项目融资模式进行了比较 研究 ，一方面 总结 了它们的共性，即PFI的内涵；另一方面， 分析 了两种模式在管理体制、资金支持、项目监督、专业咨询等方面的特点与差异。同时，指出了两国的成功经验对我国推广PFI的启示。

　　关键词 PFI 项目融资 融资模式
PFI(Private Finance Initiative)是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式，通常被称为"私人主动融资"、"私人融资计划"或"私人资本融资"等，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营。它一改由政府负责提供基础设施的传统，采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式，在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。日本引进PFI后对其大力推广，还在1999年以《PFI推进法》的形式保障它的推广和实施。在不到十年的时间里，日本的PFI事业迅速扩张，取得了良好的 经济效益和 社会 效益，成为日本基础设施建设的重要力量。研究英国和日本的PFI模式并借鉴它们的经验，对促进我国基础设施建设具有现实意义。
一、英国和日本模式的共性：PFI的内涵
由于日本的PFI模式是从英国传入的，所以，日本和英国在PFI的基本特点、原则、运作方式和运作程序等方面存在着很多共性，这也是PFI的基本内涵。
一是项目主体与资金来源一般为本国私营 企业 及其组合。二是项目管理方式灵活，政府可对项目进行更为有效的控制。对于PFI项目，政府仅根据社会需求确定最终产品和最终服务，对于项目的建设方案、土地提供方式运行收益分配等都在项目进行中与私营企业协商确定，政府不出让PFI项目的所有权，可随时检查项目的工作进展。三是实行全面的代理制，项目开发建设更安全。PFI项目公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中广泛 应用 各种代理关系，并在投标书和合同中加以明确，确保项目开发的安全。四是特许期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI项目到期后，私有企业可继续拥有和通过续租的方式获得运营权，以弥补合同期内收益的不足，或继续提供优质的社会公共服务与产品并获取适当的利润。因此，PFI与传统项目的区别在于：PFI项目中，政府不再购买公共项目的建筑工程，而是购买它最后的效用即公共服务。因此，不必以传统方式介入项目的建设过程，可以从传统模式的复杂的全过程开发解脱出来，去规划更多的项目。同时，使政府在整个项目投入的成本低于传统模式下的总成本。另外，私人部门在PFI中获得的不单是某一环节的效益，而是长期回报。这样就实现了政府公共物品产出中的资源配置、效率和产出的最优化，还可以政府弥补财政预算的不足和有效转移、分散基础设施项目投资风险。
为确保公共事业建设顺利进行，在实施公共产品PFI的建设过程中，应遵循以下几条原则。第一，坚持公平性原则。要有效利用民间的资金、技术和经营能力来提高公共产品的供给效率，只有坚持公平竞争才能有效发挥竞争机制优胜劣汰的作用，为优秀民间企业的脱颖而出提供条件。第二，坚持透明性原则。从公共项目草案的制定到正式方案的形成，以至于公共项目全过程，都有必要保持高度的透明性，做到信息收集公开化、信息发布及时化，令工程设计质量、工程进展以及管理过程置于公开评价和监督之中。第三，坚持效率性原则。这要求尊重民间企业在公共设施的设计、建设和管理上的自主性和创造性。
PFI主要有三种运作方式。第一种是公共服务提供型。私人部门建设和运营公共设施，通过向政府公共部门提供公共产品或服务获取回报，收回投资，这种方式最能体现PFI的基本理念，广泛用于 医院 、监狱、道路、公共信息系统建设等领域。第二种是独立投资回收型。根据政府的许可，私人部门建设、运营公共设施，利用公共设施使用的付费所得收回投资。政府不进行资金投入和支持，全部投资由私人部门独立承担。例如公立医院的停车场、桥梁、博物馆，设定收费的上限，由私营企业自由经营，独自承担风险。第三种是公私合营型。由公共部门和私人部门建立联合体，以私人部门为主导，公共部门对项目的非经营部分给予一定的补助，项目由私人部门来运营。这种类型的公共产品一般很难直接通过产品的使用收费收回投资，投资回报依赖于公共产品的多品种开发或再开发。
PFI融资的运作程序比较复杂，可以多达几十个步骤，经过归纳可以总结为以下几个阶段：一是可行性分析。由政府部门根据 发展 规划和社会需求确定若干个满足这种需求项目的初步方案，并对这些方案的内容、成本、维护和运营费用、预计效益、资金支持等进行评估，以确定该项目能否应用PFI模式。二是谈判签约。由政府部门通过招、投标来确定项目开发主体，然后从技术、财务、 法律 等角度审查主体的开发能力并进行谈判，建立和完善合同条款，明确政府和私人部门在合同中的权利和义务。三是开发运营。由PFI公司筹措资金、组织设计、确定承包商施工、聘请项目监理，完工后进行项目运营管理等。政府的主要职能是依据合同提供各种支持、协调和监督。四是转移终止。PFI公司办理转移、清算等事宜，PFI公司解散，公共项目由政府接管运营。
二、英国和日本模式的特点与比较
（一）管理体制
日本政府和社会各界从多个方面加强对PFI项目的管理，形成了包括事业推进、资金支持、事业监督和专业咨询四个方面的管理体制。 根据《PFI推进法》，日本政府下设PFI事业推进委员会，委员由首相挑选任命。推进委员会的职责与英国的OGC相似，主要包括：调查日本PFI事业的实施状况，分析、审查私人部门的意见；向社会发布有关PFI实施状况、法律、税收等情况；向有关机构提出促进PFI事业改革与发展的政策建议；协助政府扩大对PFI事业的宣传和 影响 ，促进社会民众对PFI事业的理解。PFI事业推进委员会对日本PFI发展意义重大，很多政策、法规、建议都是由它提出的，它引导着日本PFI事业的发展方向。
英国的PFI项目资金主要来源于PUK和PRG两个机构。PUK是2000年由政府和私人机构共同出资设立的一个新组织。PUK是一个完全独立的组织，有自己的收入，可以独立进行决策和招募人才，并独立使用资金。它的作用主要体现在两个方面：对PFI项 目前 期论证及谈判提供支持，以及协助OGC进行政策提案和项目标准化。PUK是PFI项目组的固定成员，向项目组提供技术、法律、政策知识支持，同时也向OGC提供知识支持和标准化建议。PUK与政府部门共同承担项目开发前期的费用，它承担的金额可达到前期费用的1/3至2/3。作为投资回报，PUK的收入主要来源于中标者的项目开发预算和顾问费用。PRG是代表中央政府向PFI项目进行资金援助的机构，管理中央政府给予的无偿资助或无息、低息贷款，它的成员由地方政府官员组成。PFI项目主体向PRG提出资金援助申请，由PRG进行审查并确定资助金额。