经济学论文：冷战后美国经济外交中的单边经济制裁

         1991年，冷战结束，东西 问题 随之降温，南北问题骤紧，和平与 发展 成为 时代 主题， 经济 因素在国际 政治 中的作用日益凸现出来，导致国际政治经济结构发生变化，高级政治(high politics)地位下降，低级政治(loW politics)地位上升，经济手段相应地成为国际政治斗争的主要手段。与此同时，经济外交(economicdiplomacy)在总体外交中的地位也随之上升，成为政府外交的重要组成部分。按照政策的类型和模式可以把经济外交分为经济援助外交、经济制裁外交和经济合作外交三种类型。我国自1978年实行改革开放，确立以经济建设为中心的路线之后，经济外交在国家总体外交中的地位逐步提升，并以经济援助和经济合作作为经济外交的主要形式，并以平等互利为经济外交的准绳。与此形成对照的是，作为冷战后世界上唯一的超级大国的美国却对经济制裁情有独钟。经济制裁(economicsanctions)作为经济外交的一种，即有意识地采取某种政策来限制或剥夺某一国家的利益，以迫使该国改变其某一对外政策或行为。经济制裁是一种强制性外交政策，根据发起者的不同分为单边经济制裁和多边经济制裁。多边经济制裁是指由两个或两个以上的国家因某种需要，在一定的协议下共同对违约国的经济行为实施某种限制。单边经济制裁，顾名思义是由一个国家单方面采取对某一个或多个国家实体的经济行为加以限制、禁止等手段以期达到特定的目的。本文将主要探讨冷战后美国经济外交中的单边经济制裁。 
　　 
　　一、冷战后美国对外经济制裁概述 
　　 
　　冷战后，国际形势发生巨变，与美国相抗衡的另一极苏联不复存在，使美国成为当今世界上的唯一超级大国。在国际关系中，经济制裁倍受美国青睐，日渐成为美国外交政策的核心。当然，醉翁之意不在酒，限制和禁运并非为了限制和禁运本身，经济制裁只是美国政府为达到更深层次的政治和外交目的的工具。 
　　以美国对古巴的经济制裁为例。美国对古巴的经济制裁至今已近半个世纪，其目的就是使古巴政府放弃 社会 主义制度，走资本主义道路。自1960年美国开始对古巴实行全面禁运，1992年10月，美国通过了旨在强化对古巴经济封锁的"托里切利"法案，进一步扩大对古巴的贸易制裁；1994年8月，克林顿宣布对古巴采取新的制裁措施，以期从经济上和政治上加大对古巴的压力。1996年3月，美国参众两院分别通过了一项由美国参议院外交委员会主席赫尔姆斯和共和党众议员伯顿提出的赫尔姆斯一伯顿法，旨在强化美国对古巴的全面制裁，赫一伯法的正式名称是《古巴自由与民主巩固法》，法案正式文本的封面上，明确提出其目的："谋求对卡斯特罗政府的国际制裁，计划支持一个过渡政府，导致在古巴产生一个民选政府。"。其中规定：禁止第三国在美销售古巴产品，不给在古巴投资或进行贸易的外国公司经理、股东及其家属发放美签证，反对国际 金融 机构向古巴提供贷款或接纳古巴加入。赫一伯法将美国自60年代以来对古巴实行的单方面封锁扩大到国际领域，即凡是同古巴继续保持任何经贸关系的外国公司，都将遭到美国的惩罚，从而将美国对外经济制裁推向了一个新阶段。 
　　无独有偶，赫--伯法生效后不久，美国于同年8月5日推出了由共和党参议员达马托等人提出的旨在强化制裁伊朗和利比亚的《达马托法》，规定：对在一年内投资4000万美元以上，开发伊朗或利比亚石油和天然气资源的外国公司或违反联合国对利比亚实施禁运的公司进行制裁。达马托法借反恐怖名义出台，其实质也是要以美国的意识形态和价值观改造伊朗、利比亚，将自己的"民主"强加给他们，并且阻止他国对这两个国家进行大规模投资。 
　　当然，对古巴、伊朗、利比亚的经济制裁只是冷战后美国对外经济制裁中较为典型的两个例子，据全国制造商协会的统计，自1991年冷战结束，克林顿在他的第一任期就对35个国家和地区实行过61次经济制裁。 
　　新世纪以来，美国经济制裁的脚步并未停止。由于印度与伊朗就铺设从伊朗经巴基斯坦到印度的天然气管道项目进行合作，美国对此向印度发出警告和威胁，将依照《达马托法》中关于"禁止外国公司对利比亚和伊朗的能源产业进行大规模投资"的条款对印度实施制裁。伊朗于2006年1月10日揭开位于纳坦兹的联合国核封条，重启核燃料 研究 引起美英等国家的强烈反应，美国副总统迪克·切尼11日称，不仅要将伊朗核问题提交安理会，而且应当考虑对这个中东国家实施制裁。 
　　在美国疯狂的制裁中， 中国 也未能幸免，近年来"华盛顿一而再，再而三地以向伊朗、巴基斯坦和其它违反国际武器控制条款的政府提供导弹和其它武器技术为由对中国公司进行制裁"。 
　　纵观冷战后美国政府经济外交中的经济制裁，不难发现，随着时代的改变，其经济制裁也呈现出一些新的特点。 
　　 
　　二、冷战后美国对外经济制裁的新特点 
　　 
　　(一)冷战后美国对外经济制裁的频率和范围增大 冷战结束以前，经济制裁往往只是军事进攻的辅助手段；冷战结束后，传统的以政治和军事安全为核心的安全观发生变化，使用军事力量越来越不得人心，经济制裁成了一个更方便的选择，使用的频率和范围也随之扩展。 
　　冷战后的10年内，国际政治中的经济制裁案有1/3是美国单方面实施的。据统计，1914～1990年全世界共发生过116次经济制裁，而美国在1993～1996年4月就颁布了6l项法案和行政命令对别国实行制裁，有35个国家受到美国新的制裁。国际经济研究所研究员金伯利·埃里奥特的估计是，过去的81年，美国单方面实行的限制中有将近1/5是在1990～1996年之间实行的。 
　　除了使用经济制裁的频率大为提高外，美国经济制裁施加的范围也大大扩展了。不仅那些"危险国家"难逃此劫，就连美国的盟国也不时受到美国制裁的威胁。冷战时期受到制裁的主要是社会主义和第三世界国家，冷战后，原来被东西矛盾掩盖下的西西矛盾抬头。赫一伯法和达马托法，不仅以维护民主人权的名义制裁古巴，以打击恐怖主义的名义制裁伊朗和利比亚，而且连带惩罚与上述三国有贸易往来的第三国，受到法案 影响 的国家包括德国、英国、法国、日本等美国的重要盟友，且不说这种连锁制裁从深层次上使得美国的制裁受到的阻力增大，单从表层我们就不难看出这种连带制裁大大拓展了美国对外经济制裁的范围，成为冷战后美国对外经济制裁的最显著的特点之一。 
　　 
　　(二)经济制裁与强权政治的联姻 实行经济制裁的首要条件是必须具备强大的经济实力，实力弱小的国家难以发动经济制裁，即使勉强实施了经济制裁，由于受到其实力和国际影响力的限制，其制裁往往只能是一种象征性地表明自身的立场和态度的方式，很难产生实质性的影响。因此经济制裁虽然不是大国的专利，但在某种程度上，它其实是大国、强国的一种特权，往往与强权政治联姻。 
　　美国现实主义大师汉斯·摩根索认为："只要世界在政治上还是由国家所构成的，那么国际政治中实际上最后的语言就只能是国家利益""国家利益是判断国家行为体唯一永恒的标准"。冷战结束后，美国成为当今世界首屈一指的超级大国，以其强大的实力为后盾，习惯于将自己的意志强加于人，在迫使他国遵守主要由美国推动制定和维护的国际游戏规则的同时，给自己的行为准则却只有一个--国家利益，其强权政治和霸权主义行径昭然若揭。 
　　冷战后美国对外经济制裁与强权政治 自然 结合，而美国的国家利益便是牵起这一姻缘的红线。 
　　 
　　(三)"9ll"事件以来，民主、反恐和防扩散成为美国对外经济制裁的大旗 "911"事件及伊拉克战争以来，美国对外经济制裁有了新的"强心剂"，即民主、反恐和防扩散。美国对外经济制裁有一个众所周知的"秘密"，即制裁主要是针对所谓的"黑名单"国家。从克林顿时期所谓的"无赖国家"黑名单到布什在第一任期内的"邪恶轴心"、"失败国家"黑名单到布什第二任期的"暴政前哨"再到2005年初的25个"高危政权"国家黑名单。有了制裁的对象，再以拓展民主、反恐和防扩散为旗号，美国经济制裁进行曲得以继续在世界舞台上演奏。 
　　美国一直把自己当成民主的典范和化身，如同希特勒为德国寻求生存空间一般，以拓展民主的"生存空间"为己任，"奋斗不懈"。在以"民主"为旗号发动对伊拉克的战争之后，以缅甸政府关押民主派领袖昂山素季为导火线，美国国会于2003年了月通过了《2003缅甸自由和民主法案》，进一步加强对缅甸的制裁，并声称，只有缅甸军政权在与"缅甸民主联盟"商讨权力交接方面"取得显著进步"，并在释放政治犯、保证言论结社自由等方面有重大改善，才可能取消这些制裁。以"支持恐怖主义"为由，美国也将制裁大棒挥向叙利亚。美国总统布什于2003年12月签署《叙利亚责任及黎巴嫩主权法》，要求叙利亚中止对哈马斯等激进组织的支持，停止开发大规模杀伤性武器以及中远程导弹，撤出在黎巴嫩的驻兵。但由于伊拉克及巴以局势恶化，制裁一再被推迟，直到2004年5月11日，布什才签署法令，对叙利亚实施经济制裁。美国总统布什于2004年3月决定将美国对伊朗的经济制裁延续一年，原因是伊朗支持国际恐怖活动，破坏中东和平进程以外，并购买大规模杀伤性武器等对美国的国家安全构成"极大威胁"。 
　　冷战后的美国看好了经济制裁，以救世主自居，总是能为实施经济制裁找到冠冕堂皇的理由。"911"事件及伊拉克战争以来，以所谓的"黑名单"国家为主要对象，民主、反恐和防扩散成为美国对外发动经济制裁的主要旗帜。然而，无论美国为经济制裁披上怎样的外衣，都无法改变经济制裁背后其霸权的实质，也无法逃脱制裁最终失败的命运。 
　　 
　　三、搬起石头砸自己的脚--经济制裁为何屡遭滑铁卢 
　　 
　　两次世界大战给世界人民带来了深重灾难，战争和武力为人们所深恶痛绝。经济制裁作为达到外交目标的策略与军事进攻相比，不仅廉价，而且具有更鲜明的人道主义倾向，这就为经济制裁的实施提供了有利的舆论导向。以军事实力为基础和以意识形态为支柱的冷战的终结更加凸现了经济因素在国际政治中的重要性，经济制裁成为一些国家为实现其对外政策目标时的一种倾向。但经济制裁的效用却似乎并不理想。美国布鲁金斯学会对外政策研究所所长理查德·哈斯在其《经济制裁与美国外交》一书中，认为制裁几乎从未起过作用，既会给无辜人民造成很大伤害，也会给美国 企业 界、工人和对外政策的利益造成很大的伤害。说制裁从未起过作用显然有点言过其实，但据国际经济研究所的资料统计，美国单边经济制裁在20世纪70年代前成功率为60％，而70到90年代成功率仅为10％左右，冷战后更是呈下降趋势，以致有些学者建议"有时可以动用武力而不用制裁"，"这样效果可能更好"，因为"限制本身不会实现限制"。那么，为什么美国政府如此热衷于经济制裁，结果却事与愿违呢? 
　　 
　　(一)损人不利己，制裁难以达到预期目标 冷战后美国频频动用经济制裁向那些背其道而行的国家发难，且不说给被制裁国带来了多少经济损失，美国自身也在制裁中付出了高昂的代价。第一，美国经济利益的损失。1997年总部设在华盛顿的欧美商业委员会的一份研究报告指出美国对古巴实行的贸易禁运对其61％的公司造成损害．对伊朗和利比亚的贸易禁令分别使60％和47％的公司遭受打击。第二，美国公众的损失。美国出口业因经济制裁丢掉了大量的就业机会。第三，经济制裁使别国对美国在国际贸易中的信任度降低，被视为不可靠的贸易伙伴。美国动不动就对别国挥起制裁大棒，使许多国家不愿与美国建立正常的商贸关系。而长期的经济制裁从客观上也增强了被制裁国自力更生或寻找替代市场的能力，出于报复，在美国宣布取消制裁后，被制裁国可能继续拒绝与美国合作。此外，宣布制裁和官方正式实施之间的时间间隔给了目标国调整经济的可能性，从而减少了制裁对目标国可能造成的损失。 
　　以上种种因素都对美国的经济制裁产生负面影响，使其难以奏效。即使制裁奏效，即给目标国造成了经济损失，但制裁的有效性和制裁成功即造成目标国改变其政治行为，并非同一概念。综上所述，美国的经济制裁不仅使自身利益遭到损害，而且难以达到预期目标。