经济学论文：俄罗斯财政分权化管理

 摘要 :效率、分配和德定是财政分权的永恒目标, 而基于稳定的制度安排将有利于为奋共服务的供给提供德定的体制框架及实现长期的效率与介平。俄罗斯联邦独立以来, 预算联邦制的构建并没有对德定目标给予充分考虑, 因而有关政府间对政关系的改革一直更加关注政策选择而非管理 问题 。甚于稳定视角的政府间财政职能 理论 检测了俄罗斯分权预算制度安排的有效性, 认为在中长期国家 经济 发展 战略框架下形成的离质的预算关系制度, 加强对分权的管理, 是提商政府资任的关键要素。

关健词 俄罗斯 时政 分权管理 预算 联郊制 政府责任

俄罗斯独立后的第一部联邦宪法确定了其联邦制政体形式, 政府结构出现了明显分权, 形成了由共和国, 边疆区、州、莫斯科和圣彼得堡市, 自治州和自治专区三种主体形式构成的新型联邦关系, 这为小管辖区更有效率地提供个性化政策提供了基础, 也使得地方政府可以在" 以足投票" 的约束下, 高效地提供公共产品提供了可能。但是,俄罗斯的分权制度选择是不是如同传统理论所言。根据福利经济学的传统理论, 允许分权决策一旦作出, 地方政府将被激励去产生必要的事业机构并指导公共行动使该过程成为可预期的成功的激励机制。很多 文献 研究 都认为, 俄罗斯财政分权的 政治 经济激励不足, 破坏了财政可持续性、良好治理、公共服务的有效供给和地区间财政平等、阻碍了经济增长和市场化改革进程川。这引发了对分权所强调及破坏效率和权责的条件问题的研究, 并且认识到以公共支出与收人在各级政府间的分配为特征的财政分权与管理和政府质量的密切相关性。

一、公共支出划分合理化

有效稳定的分权体制要有明确的关于不同层级政府支出职能范围划分的体制框架。这一框架应对政府在效率、公平和稳定等政策目标上的重要性顺序以及优先选择做出积极反应。支出职能的划分是设计政府间财政关系体制的基础。实际的支出职能划分在何种程度上体现分权体制理想的支出划分原则是检验支出划分充分性的一个办法, 其合理性应通过考察它在何种程度上实现了政府在其分权战略中设立的目标和任务来判定。从总体上说, 俄罗斯联邦立法对支出责任的划分违背了事权决定财权的原则、地方政府支出责任清晰性、财政分权的目标性。

合理的支出责任划分的第一个标准是明确财政分权设计的顺序, 即遵循事权决定财权的原则。财政分权设计的最优次序是首先明确界定不同级次政府的职责范围, 是设计政府间财政分权制的首要步骤, 是政府间合理有效的税收分配组合的基础有助于提高税收制度的效率, 与此同时, 缺乏支出责任的划分容易导致分权制的脆弱性。可是俄罗斯联邦的财政分权是从收人开始的。各级政府支出权力的分工大部分都是 自然 形成的, 没有考虑所提供的预算服务要受制于预算水平的因素, 而是遵循一种特殊的制度安排-每个财政年度重新调整。在未明确划分支出范围的条件上, 设计分权体制的其他要件, 这就导致了联邦以下政府的财政支出安排, 不是以支定收, 而是以收定支, 因此, 政府支出责任的这种调整, 实际上是充当了联邦内政府政权更替调整的手段和政策工具。实践中分权体制的不稳定、不规范往往起因于对不同级次政府职能和支出责任未能在 法律 上明确划分。

第二个标准是有利于宏观经济管理的支出责任划分应该以一国或地方的 社会 偏好为依据确定公共支出项目特别是混合型公共产品的合适分权程度川。只有这样才能使公共责任在政府间的分配与当地消费者-选民的偏好相匹配, 对社会偏好有意义的是来自通过政治自主性所表达的支出决策的自主权力。因此, 政府财政职能在政府间分配就是确定由哪一级政府负责有关政策制定、融资及管理的问题。否则支出职责划分缺乏明晰性。俄罗斯财政支出体系缺乏公开性和透明性。传统的做法是按照受益原则在政府间来划分公共服务项目。年之前宪法以及法律体系没有就支出项目的融资、监管和实施等责任做出具体的划分, 支出划分的安排模棱两可, 多级政府共享责任特征明显。虽然年的预算法典及其他法律对支出有关的政策、标准、监督及执行方面有了规定, 但是还有一些重要的责任和权力没有明确划分。体现在当决定支出划分的具体细节时, 在法律框架下的不确定性则更为凸显。只是在《2005年前俄联邦预算联邦制发展纲要》中才对支出责任做了较详细的划分。

缺乏明晰的支出责任划分会引起体制性的不稳定、公共服务的无效供应及政府官员责任感的缺乏。不仅如此, 俄罗斯税收分割及财政均衡机制的不合理就是支出职能缺乏具体明晰的划分所导致的, 从而破坏了在各级政府间明晰地划分权力和责任的原则。第三个标准是支出划分的目标性。总体上说, 俄罗斯支出划分效率低下, 同时也带来了宏观经济不稳定的潜在危险。一方面是资本性投资支出划分的低效率。俄罗斯的资本支出职能的划分是伴随着大规模的投资性支出移交给联邦以下政府的过程。这种支出责任的转移和重新分配实际上是为了平衡联邦预算, 削减州以及州以下各级政府的财政盈余, 其结果给一些联邦以下政府造成了极大的财政压力。另一个特征是俄罗斯地方政府承担大量的社会保障和社会责任。如果从纯粹宏观经济管理的角度看, 中央政府应负责对需求有特别大 影响 的支出或对经济周期变化尤其敏感的支出, 如失业救济等。而俄罗斯的地区政府和地方政府, 承担了大量社会福利的筹资责任、管理责任以及社会安全网的责任。这是与理论原则及其他国家的实践相背离的。地方政府由于承担了大量的具有较高边际消费倾向的支出项目, 必然促成总需求的增长进而违背联邦政府对稳定目标的追求。

二、俄罗斯地方政府财政自主权的充分性

在多级财政体制下财政分权的过程就是财政自主权形成的过程。国有产权在理论上是指国家内的每一成员都有权分享的权利由国家拥有, 它再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权力。财政联邦主义就是降低这种权力分配的交易成本的制度安排, 它体现了基于民意的承认和一致或多数意基础上的国家权力在政府间的界定。这些权力包括有关的一组支出权、税收权力、借贷权和调控权闭。政府间财政收支划分的过程实际上是在中央政府和地方政府之间产权的界定过程, 是政府自主权的确定过程。事实上, 在分权体制下, 虽然在事权与财权统一的情况下, 合理分权可以使各级政府自主决策公共产品和服务的供给规模, 但是相对完整的财政、税收权力被赋予一级政府的同时, 又被分解为并不完整的税收立法权、税收征管权和财政支出权, 使自主权成为一种有限度的自主和自治。俄罗斯政府间收人和支出划分存在的最明显的问题在于地方政府的支出和收人自主权不足。《2005年前俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》反映出俄罗斯联邦总职能项, 其中归联邦级政权有项、地区级政权有项、地方级政权有项、不交叉的职能共计有项、交叉的职能共计有项图。项职能中有项联邦政府参与标准法律的调控。地区和地方政府很少能参与到标准法规调控中, 更多的是参与财政保障和执行阶段。这说明联邦政府在各个阶段所起的作用始俄罗斯财政分权化管理终占优势。共同责任的存在也是地方政府支出自主权不明晰、不确定及不充分的表现。俄罗斯的立法在对地方预算分配支出责任时, 不附有任何对决策和支出自主权的保障。税收自主权是决定税率、税基和征收的权力。税种在各级政府间的划分不仅被看做是各级政府获得收人的途径, 而且是有效的政府间行为的约束机制。而这种有效的约束机制就是税收立法权、征税权和管理权。因为税收立法权可以使地方政府能够灵活地根据地方公共支出的需要规范其税收收人, 激励地方政府为扩大税基而促进经济的发展。否则缺乏税收立法权的地方政府, 由于支出权与筹资权脱节, 就会绕过法律的约束, 而寻找" 非正规税" 。