财政税收论文：草地资源保护制度经济学分析

 0引言

新疆维吾尔自治区位于我国西北边陲，是我国重要的农业、畜牧业基地。新疆草地资源丰富，为我国畜牧业发展提供了良好的条件。相关统计数据显示，新疆天然草地面积达到5725.88×104hm2，约是我国草地总面积的14.58%，其中具有经济价值的优质草地面积达到4800.68×104hm2，约占新疆全疆土地面积的28.83%，优质草地面积约是农田面积的12倍。山区草地面积为总草地面积的58%，但承载全疆75%的放牧量。在新疆整个管辖范围内，约50%的县是牧业或半牧业县。在从事牧业的人群中，主要以维吾尔族、哈萨克族、蒙古族等少数民族居民为主，人口总计约100万人。由于畜牧业的快速发展，过度放牧致使新疆草地资源加速退化、沙化、盐碱化等现象十分严重，已有85%的天然草地出现不同程度的退化，其中严重退化的达37.5%。草地退化和沙化面积以每年29×104hm2的速度增加，草地产草量和植被覆盖率不断下降，草地产草量比20世纪60年代下降30%~60%，严重地区下降60%~80%。天山山区著名的巴音布鲁克草原与20世纪60年代相比，草地植被覆盖度由原来的89.4%下降到30%~50%，草层高度由24.6cm下降到14.2cm，每0.067hm2鲜草产量由98kg下降到40kg。草地退化已经成为新疆生态环境恶化的根本原因，制约着新疆畜牧业的可持续发展。

1新疆草地资源退化的原因

1.1草地产权制度发展阶段

新疆的草地产权制度经历4个阶段，即一般游牧阶段、合作社阶段、人民公社阶段和现行的家庭联产承包阶段。1979年，新疆党委下发《关于农牧区若干政策问题的补充规定》，允许生产队包工到组，推行"五定一奖一赔"。1981年，新疆自治区农业区开始试行大包干责任制。1983年，新疆自治区为响应中央1号文件，各地抓紧建立林业、牧业、渔业以及其他多种经营方式的联产计酬责任制的要求，决定废除政社合一的人民公社制，建立乡、镇基层政权。至此，各个地方相继实行了草地的家庭承包制度。在家庭联产承包责任制度基本巩固落实以后，1985年颁布了《中华人民共和国草原法》。随后，在2002年颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》对前者进行补充修订。2005年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，最终敲定了我国现阶段实行的农牧区家庭联产承包责任制[1]。在现阶段，我国草地所有权归国家和集体所有，但牧民拥有草地承包经营权和生产经营自主权，并受到法律保护。在生产经营期内，一切劳动成果归己所有，即成果属于私有财产。家庭联产承包责任制在一定程度上激发了牧民生产积极性，但原先的制度设计仍存在一些难以克服的缺陷，例如过度放牧造成的草地退化问题等。

1.2新疆草地资源退化的制度经济学分析

所谓产权，即在资源稀缺条件下人们使用资源的一种权利[2]，或者说是可以行使物品有价的一种排他性权利[3]。在正常情况下，产权是一个复数形式的概念。我们可以把产权看作权利束或权利的集合，主要包括使用权、收益权、处置权、转让权等，每一项权利在一定程度上又可以进行细分。产权具有多种特性，例如排他性、外部性、可分割性、可转让性以及稳定性和持续性等，产权的多种优良特性促使其能够高效运行。例如，产权的可分割性和可转让性，促使产权可以在不同的时间和空间上进行组合，这就使得主体可以依据不同的需求选择不同的产权组合；产权的排他性和持续性，促使主体排他享受利益，增进主体福利，并可以通过继承等方式持续享受财产所带来的效益。产权的排他性与持续性在一定程度上为一个经济系统高效持久的运行提供动力。然而，产权的某些"优良"特点也可能成为产权安排不当的"致命"缺陷。产权的可分割性意味着在不同或者相同的空间下存在不同的权利组合，可能导致其相互侵蚀。权利的相互侵蚀或者界限不清易导致各个主体之间的权力发生摩擦，造成一种权利的磨损，进而产生外部性，对资源的配置和使用效率产生负面影响。为此，要消除这种摩擦带来的损失，必须对产权进行相关约束和管制，也就是说产权的排他性必须受到重视。正如科斯所指出的那样："对于去权利无限制的制度也就是无权利的制度"。因此，对于产权制度的安排，首先必须要划清界限，以防止各权利组合相互侵蚀、发生摩擦。从资源配置角度，市场机制是现阶段资源配置效率最高的方式。任何，产权的交易市场机制的实施都伴随着产权的交易，因此必须以界定明确的产权为基础。如果产权主体明确，且允许主体自由交易，那么主体的牟利动机就会促进其向边际生产力高的地方流转。相反，如果产权不稳定或产权容易受到侵蚀，经济主体更可能通过不合作方式进行抗争；从不同产权制度选择角度，制度不同，交易成本就不同。在草地家庭承包责任制的基础上，产权界定成本和维护成本较高。在公有制或者集体所有的基础上，每个人都公平地享有草地资源的使用权，如果要想清晰界定产权，花费成本较高。此外，由于牧区人口经常变动，原有草地产权必然需要重新分配，找到所有牧民一致同意的方案，期间花费的沟通成本、协调成本等将难以计量。新疆草地退化、畜牧区严重缩减，问题根源来自于草地产权制度安排不合理。现行的家庭联产承包责任制相较于原先的产权制度安排，具有一定的进步性，但仍然是一种比较粗糙的产权制度模式。首先，在所有权归国家和集体所有的前提下，国家将所有权和其他权利分离，依据不同原则将草地按户平均分给牧民，使牧民获得草地的使用权、经营权等。新疆草地面积广阔，牧民大多在乎草地植被状况，而较少关注面积大小。因此，出现了"以石为界"或者"以沟为界"等粗糙的界定地域边界的方式。其次，产权不明确，制度虚置以及产权流转阻力过大。家庭联产承包责任制下，加速原有的人民公社以及生产队等组织解体，但草地资源在法律上仍属于国家或集体，如何界定集体这个概念就显得有些含糊不清。集体主要是指原来的生产集体还是指整个地区的牧民？从而导致了所有权的主体虚置。草地归集体所有，说明在区域内的所有成员都天然地享有对于草地资源的使用权。在牧区人口发生变更的时候，就会产生对承保范围重新界定的内生性需求，从而导致在产权界定方面难以达到公平性，并且对产权的稳定性也会产生不利影响。产权的稳定性发生改变，长期经营的不确定性增加，导致人们的经济预期更加模糊。如果不能够提升人们对于经济发展的预期、稳定产权制度的持续性，人们就不会为经济增长付出努力，财富积累也只是空中楼阁。最后，在收益权方面，由于产权制度中的弱排他性，从而难以排除其他个体对于经济主体的利益攫取。利益主体就会由原来以生产性努力为主转变为分配性努力为主，努力将别人的财富转化为自身财产。鉴于此，由产权界定不明确而导致产权主体虚置，以及弱排他性和产权的不稳定性，人们对长期收益的预期减弱，维持草地可持续发展的投资减少，掠夺性放牧不断增加，草地沙化不断加剧。因此，产权制度安排的不合理和制度缺位是造成草地资源退化、牧场沙漠化加剧以及过度放牧等问题的根源。

2新疆草地资源保护的对策

科斯对于经济外部性的解决独辟蹊径，从产权方面对此进行了探究，提出了Pigou的思维模式。1960年，科斯在其《社会成本问题》中指出，可以通过明确产权归属以解决经济外部性问题。乔治•施蒂格勒首次将其概括为"科斯定理"，并且施蒂格勒根据科斯的农民和养牛人的例子，用完全竞争情况下的私人成本和社会成本来进行相关解释，并指出："在完全竞争情况下，私人成本和社会成本相等[4]。"完全竞争市场环境只有在理想的社会中才存在。在现实世界中，所有市场结构几乎都是不完全竞争，即私人成本和社会成本刚好相等的情况是难以达到的。在这种情况下，产权制度的安排对于市场的交易效率影响将不可忽视。运用"科斯定理"，以交易成本大于零或市场并非完全竞争为基础，通过清晰界定产权并通过允许市场交易机制来最大限度地解决"经济外部性"问题。因此，必然就会涉及到产权制度的合理安排。在现实情况中，无论是政府主导还是市场占优，只要适合当时的发展情况以及生产力的发展水平，那么一般情况下的制度实施结果都会达到满意的效果。新疆草地资源退化，作为一种经济行为的外部性表现，主要和资源的公共属性特点分不开。因此，从科斯定理的角度可知，通过相关产权制度界定，以消除公共属性的干扰，通过进一步启用价格机制，发挥市场对于资源的高效配置作用，对解决新疆草地资源退化起到重要作用。（1）新疆草地资源的破坏在一定程度上限制了新疆畜牧业的发展，究其原因则是草地资源产权制度安排的不合理，不仅导致牧民对长期投资收益的稳定性预期减弱，而且牧民对生产性努力减少，转而增加对于公共资源利益的攫取。因此，要解决草地资源的破坏问题，首要任务是调整新疆草地资源的产权制度。在家庭联产承包制的条件下，国家或集体对草地资源拥有绝对的所有权。对草地资源产权制度的调整可以侧重于对使用权、收益权和与资源流转方面有关的权利。可以从如下几个方面入手：首先，明确界定产权，将所有权明确界定给县或者村镇等一级主体，牧民只享有草地使用权。各个县或村镇以当期牧民人口为依据，通过使用权进行入股。牧民、县和村镇集体入股比例可以通过协商决定，同时吸纳资金、专利、知识等各种形式入股，并成立牧民合作社进行统一管理，产生规模经济效应。其次，股份流转变更等操作力求合理、规范。从牧民角度，实施"一户一股"的形式，占股比例按照初始分配决定，不根据人口变更而改变；牧民的股权可以继承、流转、抵押、市场交易等。最后，在管理方面实行股份合作社经理人负责制度，并在年终对其进行绩效考核。（2）通过产权制度的调整，将草地资源变为一种特殊的"商品"，放宽草地资源产权管理，适当引入市场价格机制对资源进行高效调节。通过对草地资源产权制度的调节，可以从如下几个方面入手：首先，提高牧民生产积极性，短期掠夺性生产减少。草地的使用权折成股份，并且股权具有可继承性等特点，促使长期内可预期的收益不确定性降低，进而促使牧民增加长期投资，对于草地资源的保护和可持续发展具有积极作用。其次，由于产权问题造成的公共领域减少，资源损耗降低。产权界定不清，导致各个经济主体掠夺公共领域内的租金和资源。只要付出的成本小于从公共领域内得到的收益，掠夺现象就会持续存在。如今，产权归属清晰明确，那么形成的公共领域就相应地减少，对于草地资源配置效率也就得到了相应的提升。最后，股份形式的多样化和管理正规化，促使其向企业化经营方向发展。拥有草地使用权的牧民，可以通过草地使用权入股；而不具备草地使用权的牧民，可以通过资金或专利、知识以及劳动力进行入股。股份形式的多样化，不仅可以壮大经济主体实力，也可最大限度发挥资源和生产力的作用。在管理方面，通过经理人负责的方式，实施科学合理的管理制度，促进畜牧业可持续发展，增强抗击市场风险能力，有效克服经济行为的外部性，避免资源浪费和草地资源的破坏。

3结语

新疆草地资源是承载新疆畜牧业发展的基础，但原先产权制度的缺陷，导致草地资源不断萎缩、破坏，严重影响了新疆畜牧业发展。现阶段，市场经济体制的改革和相关制度建设在不断完善，因此以政府合理制度的构建为基础，适当引入市场来解决新疆草地退化等环境问题，发挥市场调节优势，为促进新疆草地资源保护和新疆畜牧业可持续发展指明新的方向。